征地及其補償，正成為諸多社會矛盾的導火索。事實上，某些地方不顧中央政策所進行的強行征地及其補償不公，是這些年來某些群體性事件發生以及公民個體悲劇產生的重要原因，對社會穩定具有現實的與潛在的危險，客觀上構成了農村土地改革的迫切性。那么，到底有沒有辦法解決這個問題？如何解決？就此，《華夏時報》記者專訪了中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英。
《華夏時報》：多年以來，導致中國農村社會不穩定的第一因素是土地問題，這個問題有沒有解決的辦法？
黨國英：有。其實中央十七屆三中全會已經提出來了，按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則”，完善農村土地管理制度。在我看來主要是前八個字，“產權明晰、用途管制”，我在此之前曾經不止一次呼吁過，記得也給你們(報紙)寫過相關文章。
明晰產權的核心給農民對征地說“不”的權利。政府只有在極為有限的情形下可以強制征地，且要講市場價補償，講法律程序。要廣泛地告訴農民，他們有權利拒絕政府的征地要求，且不用講理由，除非法院強制執行。法院所依據的法律，需要做大規模修訂，例如，并非一切公益性建設用地就可以強制征收。要定義“公共利益”，不能隨便搞一個東西就說是為了公共利益。即使是公共利益項目，也不見得需要強制征地。只有那些重大公共利益項目，且在建設時對地點的選擇要求很苛刻，才可以強制征地。即使征地也要協商補償辦法，參考市場價格，要給農民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。哪怕一個集體的99.9%的人同意征地，有一戶不同意，他的地也不應該被征收，除非法院認定有關項目是必須征地的特殊公益性項目，而不是類似政府辦公樓、綠地之類的項目。對一般公益性項目，要尊重“釘子戶”的權利，對商業性征地更不用說。林權改革的成功給我們一個啟示，就是產權清晰很重要。不用害怕幾十年乃至上百年的土地使用權界定給私人。只要規劃管理到位，私人使用權無損于土地的公益性。
用途管制的核心是規劃的法制化、民主化。如果沒有用途管制，僅僅靠產權改革，還不足以建立農地保護機制，因為農民在自己的利益驅動之下也愿意獲得農地轉用的巨大利益。解決用途管制問題要多管齊下，有很大的難度。除法治建設不完備這個明顯缺陷之外，中央政府相關部門的協調運作也是不小的問題。國土資源部事實上只管了耕地保護和礦產資源保護，濕地管理在國家林業局，河道管理在水利部，海洋和一些島嶼管理在國家海洋局，還有一些跨界職能在環保部，有受保護動物的荒地可能被劃為保護區，也歸了林業局。這些部門往往各司其職，協調起來很不容易。我覺得有必要讓國土部承擔更多的綜合協調職能。另外，各級土地規劃都必須成為法律；變更規劃要有法律程序。人民代表大會在制定相關法律時要有民主程序，讓各利益相關方充分討論。國家對限制開發地區要給予規范化的補貼，即所謂“購買開發權”。
《華夏時報》：你說過類似“永包制”的觀點，現在有改變嗎？
黨國英：沒有。我當時說的是通過改革，國家可以給出一個更強烈的保護農民權益的信號，例如，在土地確權的基礎上，宣布農民土地承包權永遠不變了，承包權可以轉讓，可以抵押，可以繼承，當然也可以允許農民憑土地組織合作社。現在的麻煩是，我們的土地承包制不是太方便土地流轉，承包期限最長30年，期限到了怎么辦？所以，我把承包制改革叫做“半截子產權改革”，主要就是因為這個麻煩。而且，地方政府為了發展工業、擴張城市，想廉價獲得土地，于是瞄準了農民的耕地和宅基地。而我們國家實行的農村土地集體所有制又方便了政府拿地，農民沒有真正的土地財產權，常常爭不過政府。于是，農民便想出了很多法子抗拒，集體上訪就是常用辦法。有時候，農民還用極端的辦法抗爭。這樣又產生了農村社會不穩定問題。
《華夏時報》：重慶、成都都在搞試驗，搞統籌城鄉發展綜合配套改革，能解決這個問題嗎？
黨國英：重慶和成都的工作都做得相當不錯。以成都為例，部署了“三個集中”，工業向集中發展區集中，農民(本應該是基本脫離農業的農民)向新型社區集中，土地向適度規模經營集中。這種集中不只是簡單的空間變換，成都市基本做到了給城鄉居民相同的權利。留在農業領域的農民少了，土地相對多了，農業的效率也提高了。成都試驗跟你的問題相關的亮點是，下大力氣做農村產權制度改革，把農民的土地承包權固化為土地財產權，長久不再變化，這樣就方便了土地流轉，有利于農村土地綜合整治，提高土地利用效益。前不久，成都市的領導人還宣布，要在全成都的轄區內實現農民的“市民化”，并且允許農民保留土地，不因為農民變市民就喪失土地。這不像有的地方那樣，硬要求農民用土地換社會保障、用宅基地換城市樓房。農民要不要換，以什么比例換，不和農民的權利實現捆綁在一起，各算各的賬，給農民自由。這個思路不是搞強制，而是讓農民自愿選擇，當然不會讓農民有剝奪感，有利于社會穩定。成都試驗的目標是，今后，一個農民和城里人的區別僅僅是在職業上的區別，其他沒什么兩樣。這個目標簡單，但卻很偉大。
《華夏時報》：現在不少地方都在讓農民上樓，有不少批評的聲音，你怎么看？
黨國英：這是遷村并居工作引發的。農民到底能不能上樓？回答這個問題要具體，否則就是亂彈琴。這方面我寫過幾篇文章，我重申一下我的觀點。以前，我對這件事情也曾有擔憂，但通過一些實地調查，發現它利大于弊；如果有好的規范性政策，這項工作也可以有利無弊。它的必要性或者好處不少：首先，從長遠看，中國農民的大部分村莊必須改造，農民也有必要改善自己的居住條件，否則，中國的城鄉二元結構就難以消除。調查表明，農民非常渴望改善居住條件，如果費用合適，農民喜歡住在基礎設施比較好、以低層樓房為主的新社區。如果農民居住在舊村莊，盡管房屋的占地面積比較大，但多出的宅基地并不能成為“貨幣化”的收入，對農民生活水平的提高無所裨益。
第二，關鍵是現在越來越多的農民已經不是真正的農民，他們的居住要求發生了變化。即使有的農戶還在經營小塊土地，但因為專業化服務的原因，他們大多不用大型農具，也不用農產品倉庫；多數農民也已經不散養牲畜，所以，他們集中居住在小城鎮沒有什么大問題。
還有，遷村并居還可以為中國建設和農業生產節約出巨量土地。以我的典型調查推算，保守地說，全國由此可以節約出上億畝的土地，其中優質耕地在5000萬畝以上。以我調查的山東德州市為例，按目前的規劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區占用的土地，可以增加的土地占原耕地面積大約10%以上。
另外，農民遷居新區以后，精神面貌和社區治理結構都會發生變化，有利于推進基礎民主政治的發展和社會穩定。按我的調查研究，傳統村莊易結成以家族為紐帶的抗爭力量，常常釀成難以通過法制途徑解決問題的群體性事件。比較而言，城市生活也會有利益摩擦，但通過法制途徑解決問題的可能性比較大。所以，鄉村居住結構變化對社會穩定有積極意義。
還有一點也很重要，農民遷村并居涉及巨大投資。在遷村并居工作中，政府給農民的補貼間接依靠土地“增減掛鉤”時的新增建設用地出讓款，最終出資者無疑是市民和其他投資者。保守估計，若全國在10-15年內做完這項工作，拉動投資25萬億左右。而且，依據近年我國城鄉人口變動趨勢計算，今后20年由農村轉移到城市的人口一共為3.26億。我曾經嘗試利用現有統計資料估算這些人口進城后對中國投資的拉動作用，感到比較勉強。但很清楚的一個事實是，這部分人口約為現有中國城鎮人口的一半，這部分人口進城至少意味著中國的城市總規模再增加50%；這個人口量也正好是過去33年里(自1978年至今)中國城市人口增長總量，即使不考慮人均投資水平的增長和資本系數的提高，也意味著今后20年中國將繼續保持強大的經濟增長動力。
《華夏時報》：但是，現在出現了不少問題？
黨國英：對。我這幾年在幾個不同省份對遷村并居情況做了些調查，在調查中也的確看到了一些問題，我已經多次公開發表過批評意見。一個方面是，幾個小村并一個大村，短期看好像使農村變了面貌，長遠看還是留下了后患。兩千人的村并到1萬人的村，不是沒有意義，但是，從公共服務水平和就業容量看，這種小規模集中的局限性很明顯。萬把人的大村，還是養不了高質量的公共設施，如垃圾和廢水處理、影院和圖書館等，對脫離農業的人們缺乏吸引力，他們可能還要向設施更好的人口規模更大的各類型城市轉移。這類大村莊的人口流失超過一定比例，其公共財力更會捉襟見肘，難以為繼，最終有一大部分逃不掉凋敝的命運。這當然是一種浪費。此外，今后我國糧食主產區的農戶經營規模會逐步增大，他們的農具存放和農產品儲存對大村莊來說是個難題。有的新建小區給農民單獨建立了農機大院，破壞了景觀，且在功能上只適應小型農機存放，長遠看不能滿足專業農戶的需要。
還有一個方面，有的地方用“一刀切”的辦法搞“雙置換”，即用農民宅基地換樓房，用耕地換社會保障，搞不好可能侵害農民利益。農戶的宅基地和耕地因位置不同而價值不同，農戶的房屋也有質量差異，耕地則有肥力的差異，要按照一個標準來置換社會保障和新建樓房，不符合公平交易的要求。我也不是絕對地反對“置換”，我只是強調要各算各賬，且允許農民討價還價。如果進城的農民有工資收入，他能交得起社會保障稅，也就不必拿自己的耕地去置換了。我也贊成耕地要流轉、集中，但也需要通過市場機制去實現，而不要強制按一個標準去交換。
凡事大道理管小道理，我們不能因為這項工作存在問題，就徹底否定它、禁止它。我總的看法是，這項工作的方向是對的，但必須加以規范。
《華夏時報》：具體怎么規范？
黨國英：第一，遷村并居一定不能搞強制，相關費率要農民同意。有的年紀大的農民實在不愿意搬家，一定不能勉強。有的地方(如山東德州)在新區建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的負擔，老人們也歡迎。第二，遷村并居工作所節約的土地被復墾后，可以按照一定比例增加建設用地，由此產生的“土地財政”收入要補貼給農民，并協商出一個令農民滿意的費率。第三，復墾的土地可以作為集體“公地”，也可以平均分配給農戶，無論怎么做，要征得農民同意。公地收入作為新社區的公共開支。第四，要充分認識到，有一定規模的專業農戶不適合集中居住。為此，要規劃專業農戶的居民點，不能把所有農民集中到新建小區。第五，新建的農村集中居住小區要按照小城市的標準建造，以免將來再搞新一輪遷村并居。寧可慢一些，建設質量不能降低。
