【摘要】伴隨著改革的深入與經濟發展，公共事務管理中政府所扮演的角色也在進行轉變，尤其是在公共投資領域，政府作為投資主體效率較為低下，造成公共事業建設資金短缺。文章對我國公共投資領域存在的問題進行多角度深入分析，提出了放寬市場準入，支持民間資本和外來資本進入公共事業，積極推進公共投資領域的市場化與主體的多元化的解決方案。

【關鍵詞】公共投資　民間資金　主體多元化

根據經濟發展不同時期的客觀要求，我國的公共支出在范圍和力度上發生著相應變化，公共投資也隨之變化，其經歷了由緊到松、由行政干預為主到市場調節為主的幾個過程，特別是1998年以來，我國全面實施積極的財政政策，政府不斷加大財政支出的力度，通過公共投資，加強基礎設施建設，擴大內需，拉動經濟增長。積極政策起到了較為明顯的需求拉動作用，但我國公共投資仍然存在不少的問題，亟需進行變革以適應日益發展的經濟環境。

我國公共投資存在的弊病

多年來由于公共投資及公共服務引發的爭端層出不窮。公共投資攸關社會公眾基本需求的滿足，涉及到國家與社會兩個層面的互動。公共投資較私人投資顯示出效率低下，投入及產出同社會公眾的需求之間難以和諧“共振”的特點。從我國公共投資主體的現狀考察，造成上述現象主要有兩個相互交錯的因素：政企不分和公用事業壟斷。

一方面，公共投資的目的在于提供公共產品，其具有極強的社會公益性和宏觀調控性。公權和私權的邊界在公共利益的大旗下難以辨清，政府的行政管理行為和市場交易活動模糊交織，這固然使得公共產品這種市場無法有效調節的供需關系客體能得到公共權力的呵護，但同時也使市場機制的精髓—競爭機制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重復建設、供需脫節的消極后果。而行政壟斷的存在又加重了政企不分的復雜性。地方保護、部門壟斷、行政性強制經營在公共投資過程中都找到了各自滋長蔓延的溫床，如此一來的后果則是保護了落后、危害了經濟民主，使公共投資這一關注民生、公利的純潔之域扭曲成了藏污納垢之所。正是基于行政壟斷在社會經濟發展中的阻礙，新頒布的《反壟斷法》設立了專章進行規制，相信隨著該法的實施，這一問題將得到一定遏制，還公共投資本來的純潔。

另一方面，公用事業壟斷行為屢見不鮮，主要表現為濫用市場優勢地位，無視自身作為基礎性網絡營運商的準入義務和互聯互通義務，強加不合理交易條件等。大部分公用事業的優勢地位都是政府扶植、保護并通過相關政策、法規予以確認的結果。之所以如此，是由于這些產業具有自然壟斷性，如果實行自由競爭可能導致巨大的社會資源浪費或市場秩序的混亂。但隨著市場經濟的發展和科學技術的更新，有的公用企業原來所謂“自然壟斷”的基礎已不復存在。比如在電信行業，技術革命使得不同業務領域可以相互滲透，形成競爭；在電力行業也可以實行“廠網分離、競價上網”，達到有限競爭的目的。這些行業應該重新評價，引入競爭。即便是具有自然壟斷性，作為優勢主體的公用企業也往往濫用其地位，排斥、限制競爭，或者和其他主體實行聯合行為，損害了其他市場主體的利益，傷害了社會公眾的合理期待。對于這些行業應該加強監管，但根本之道是在除生產以外的環節通過技術手段引入有限的競爭。

由此看來，公有、公共部門應該服務于公共利益，但在現實中它并不必然恪盡職守；私營部門追逐私利最大化實為天經地義，但其客觀效果卻未必損害公共利益，兩者應當在平等的競爭和規制條件下，在公用事業領域中生存、發展，以提高效率并造福社會。說到底，也就是要實現公共投資主體的多元化，放寬準入的門檻。盡管反行政壟斷和公用事業壟斷也是重要任務，但僅通過產業分割來打破壟斷而不引入多元的投資主體，政企不能真正分開，也就不可能真正發揮競爭機制的激勵功能；同時，單純實行投資主體多元化，而不破除壟斷，政企雖可分開，但也不能建立起有效的競爭格局。而且反壟斷和主體多元化相權衡，后者更為根本。因為在充分引入競爭之前，反壟斷法不可能對垂直整合的壟斷企業有多大的控制作用。反壟斷法只有在面對政企分開、產權多元、產業結構優化、競爭適度充分、監管合理有效的公用事業市場才能真正發揮對競爭結構和秩序的維護作用，而不是在行政壟斷、行業壁壘面前望洋興嘆。

英國公共投資主體歷史變遷的鏡鑒

英國是近代工業革命的發源地，也是最早邁進現代化的國家。英國公共投資的發展深具代表性，分析英國公共投資主體的歷史變遷過程中所出現的弊病與對策，對于我們總結其經驗教訓，發揮我國公共投資改革的后發優勢和少走彎路應有裨益。

英國公共投資的發展大體是隨著城市化進程而演進的，并且集中體現在城市公用事業的改制上。城市公用事業是為城市的正常運轉和市民的日常生活提供必需品的產業部門，這些必需品都是難以收費或難以由市場價格機制定價收費的公共產品或者準公共產品。但是公共產品的特殊性被執政者所重視也不是一蹴而就的。在城市興起之初，政府對這類公共投資持自由放任態度，任由私人投資經營并自由競爭。這樣產生的后果是私人利益主導公用事業的發展，利潤豐厚的供水、煤氣照明等行業競爭過度，甚至于當時英國一個城市的同一個區域或同一條街道上，往往就有幾家經營自來水或煤氣的公司，而且質量得不到保障。而難以收取費用或無利可圖的道路、公共衛生等則少人問津。類似問題的堆積使公共產品的公益性漸為大眾所重視。與生存緊密相關的飲水問題首先成為關注焦點。1813年一場霍亂席卷431個城市，3萬人失去生命，而事后調查發現水源不潔與這場天災有重大關聯。

于是，從19世紀上半葉開始，歷經一個多世紀，英國政府開始了對公用事業的經營管理集中化的過程。根據1835年《市政自治機關法》選舉產生的市政府成為公共投資的主要主體，并且對私營企業實行收購，以實現公共投資的集中管理和踐行公共利益的價值目標。從1846年到1895年，共有227個城市實現了自來水的市營，大大改善了城市用水狀況。到1875年，全國76個市政府投資設立了自己的煤氣公司。從1895年到1900年，電力公司從91個增長到了229個，其中71%為地方政府擁有。

兩次世界大戰中由于國家干預使英國成功地度過了最艱難的時期，這種歷史的慣性則對后來的發展產生了極大影響。戰后，無論是工黨還是保守黨，都對國有化抱持著巨大的熱情。1945年～1951年，工黨政府對公用事業部門進行了國有化改造，使城市公用事業更為集中。支持這一國有化浪潮的是一系列的法令，這些法令確認了公用事業的公益性目標和商業主導性，也就是要把公用企業培育成獨立的市場主體，獨立接受競爭壓力和各種風險。之后20多年，國有化的弊端日益展現，國有企業效率低下，社會發展遲緩。直到撒切爾夫人上臺后采取貨幣主義政策，又對公用事業實行私有化，力促公共投資主體的多元化。這一政策表面看來又回到了原點，但實質上絕非簡單的倒退或回歸，而是更高層次的螺旋式上升。為規范公用事業，避免歷史上私營企業不顧公共利益的重演，英國非常重視政企分開和社會監督的精神，明確政府監管職能、建立公用事業顧客服務委員會網進行全方位監督、完善聽證會制度。這一改革充分發揮了政府的監控作用和市場的調節機制，對英國經濟發展起到了巨大的推進作用。