德國的電力行業反壟斷改革及經驗

20世紀90年代末德國開始了電力反壟斷改革。1996年歐盟通過了《電力內部大市場指令》，要求其各成員國對電力行業進行改革，使各成員國的國內電力市場在歐盟范圍實現開放。德國作為歐盟成員國，1998年出臺了新的《能源經濟法》，開放了電網接入權；2005年德國再次通過了新的《能源經濟法》，廢除了原來的協議接入模式，確定了監管接入模式法律制度，施行電力監管激勵模式，強調了監管接入模式的政府監管和行業監管。

德國的電力行業反壟斷經驗是，以電網監管改革為核心。德國政府一開始并沒有認識到電網環節改革的重要性，1998年《能源經濟法》和《反對限制競爭法》的第6次修訂之后，德國就逐步開放了電網接入權，但卻選擇了協會協議的監管方式，這種電力企業之間自我控制方式沒有使電網環節得到有效的法律監管，阻礙了德國電力市場化的進程。而2005年德國的《能源經濟法》通過對電網采取嚴格監管有效制約了壟斷現象。

他國經驗對我國電力行業反壟斷的啟示

打破行政權力壟斷的電力管理體制。目前，中國電力管理體制中的行政性壟斷依然強大，適應市場經濟體制的監管體制更是沒有理順。2002年國家進行電力體制改革，成立了國家電力監管委員會，向市場經濟的電力監管體制邁出了關鍵一步，2005年國務院又正式實施《電力監管條例》，明確了電力監管部門的職責。然而從近十年的運行實踐來看，電力管理體制中的行政壟斷遠沒有消除，原因在于上一輪的電力體制改革，并沒有真正觸動以行政審批權為核心的行政權力壟斷，雖然從形式上引入了相對獨立的監管制度、成立了監管機構，但監管機構實際上并沒有應有的職權，作為政府機構的國家發改委依然掌握電價和項目審批的大權，使監管機構處于“有機構、無職權”的尷尬境地，不僅監管作用難以發揮，反而削弱了電監會電力監管的權威，降低了電力監管的效率，使當初成立電監會的改革初衷無法體現。顯然產生這些問題的癥結在于電力管理體制中的政府行政壟斷沒有消除。從上述發達國家進行電力反壟斷的改革經驗可以看出，要想培育健康完善的電力市場體系，僅僅進行電力企業層次的經濟反壟斷而不進行電力管理體制上的行政反壟斷是不可能的，因此我國電力反壟斷改革的關鍵就是必須下決心破除行政壟斷，在行政權力與監管權力進行分離的基礎上，進一步理順電力監管體制，取消政府部門的行政審批權和電價決定權，保障電監會的監督管理權，從而最終建立權責明確的獨立于政府部門的電力監管體系，為真正形成有效競爭的電力市場打下良好的監管體制基礎。

健全電力反壟斷的法律制度。從美、英、德的經驗來看，電力行業的反壟斷都是以嚴格而完善的法律規制作為后盾的。比如，美國的《公用事業管制政策法》、《新能源法》以及《國家能源政策法案》等法律，從發電、配電、輸電、售電四個環節對反壟斷做出了嚴格的規定，英國和德國也是一樣都頒布了眾多的反壟斷法律法規。反觀我國關于電力反壟斷的法律法規主要有《電力法》和《反壟斷法》，不僅數量少，而且二者在實際反壟斷司法實踐中常常矛盾和沖突。考察一下我國《電力法》和《反壟斷法》中的反壟斷條款：《反壟斷法》中的反壟斷規則是針對所有市場領域所有行業，具有普遍性；作為行業性立法的《電力法》，其反壟斷條款對本行業的壟斷行為常常會網開一面，設立例外條款。這樣就會和《反壟斷法》沖突。按照特別法優于一般法的基本法理，只有當行業立法沒有涉及到，行業立法嚴重滯后以及行業立法損害競爭和抵觸《反壟斷法》的立法宗旨時，《反壟斷法》才發揮其上位法的作用。而當行業立法賦予某些行為具有合法性與正當性時，并不適用于《反壟斷法》。我們看到我國的《電力法》修訂工作一直嚴重滯后，導致很多電力壟斷行為適用《電力法》而不能適用《反壟斷法》。因此，我們一方面要加緊修改《電力法》，削減電力行業壟斷的除外情形，同時在處理《反壟斷法》與《電力法》對壟斷行為規制的一般法與特別法的關系時，要靈活的去處理，當然更為重要的是要充分合理利用《反壟斷法》在反壟斷上的權威和核心作用，進一步修改和完善《反壟斷法》，擴大反壟斷法的適用。這樣《反壟斷法》的輔助和兜底作用就能得到充分的發揮，《反壟斷法》在電力行業反壟斷中的作用就能夠得到體現。

大力引入有效競爭。“有效競爭”是美國經濟學家J·M·克拉克于20世紀60年代提出的，提倡企業適度規模和適度競爭相結合，實現經濟上是有益的競爭。從我國目前電力行業的壟斷情況而言必須對電力的生產和流通環節實行有效競爭以及放開市場準入許可。首先，在電力的生產和流通各環節中構建橫向和縱向的協調統一。橫向是指正確處理電力企業的規模經營與引入競爭，尤其是在非自然壟斷環節要大量引入新的競爭，放松電力市場進入規制，吸收民營和外資企業的進入；在縱向主要是指要實現廠網分離和打破壟斷經營，從而實現公平合理的競爭秩序，提高電力行業本身的經營和效率。其次，放開電力市場準入許可。想要實現電力市場的有效競爭，政府必須放寬限制，允許民營和外資企業進入電力市場，在電力行業大力發揮競爭機制的作用，從根本上解決壟斷現象。

（作者單位：河南農業大學文法學院）