城鎮化是現代經濟的根基，也是現代化的必由之路。中國的城鎮化政策，經歷了從被動追隨國家發展目標到成為國家發展戰略的轉變。進入新世紀后，城鎮化進入高速發展階段，帶動了中國經濟的高速增長。然而，過去的城鎮化缺乏城市合理規劃、面臨眾多制度約束，多年的發展已經帶來很多問題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮化本身的進程，阻礙了中國經濟的持續增長。新的城鎮化，要打破制度桎梏，實現人的城鎮化，提高城鎮化質量。
中國城鎮化的政策演變
我國的城鎮化進程主要經歷了六個階段：
重工業推動下的城鎮化階段（1949~1957年）。1949年，中國城鎮化水平非常低。全國僅有132個城市，3949.05萬城市人口（國務院發展研究中心課題組，2010），城市化率約為10.6%，城鄉分布嚴重不均，城市都集中在少數東部沿海地區。為了盡快建立起一套完整的現代工業體系，中國采取重工業優先的發展戰略。為了配合工業發展目標，國家對已有城市布局作出了相應調整。首先，對舊的城鎮體系進行了調整，對一批老城市（如武漢、成都、太原、西安等老工業城市）進行了擴建和改造（孔祥智，2001）；其次，156項工業重點工程的展開催生了一批新興工業城市，新設城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949萬人，城鎮化水平上升至15.39%（孫正林，2006）。這一階段的城鎮化完全服務于國家工業化發展目標，沒有全面、系統的城鎮規劃設計和政策指導。在工業化的推動下，大城市得到恢復和進一步發展，小城鎮的發展卻受到很大制約。1955年，國家對小城鎮進行調整，數量從5400個降到3672個，加上城鎮工商業社會主義改造和統購統銷制度，小城鎮發展舉步維艱（孫正林，2006）。
城鎮化大起大落階段（1958~1965年）。在“大躍進”浪潮下，全國各地大煉鋼鐵，大量農村勞動力涌入城市，出現了一大批以煉鋼為中心內容的小城鎮。到1959年城鎮人口凈增1650萬人，1960年城鎮人口達13073萬人，三年凈增31.4%（孫正林，2006），城鎮化水平達19.8%（孔祥智，2001）。迅速擴張的城鎮人口超出城市和國家的承受能力，農業生產遭到嚴重破壞，國家經濟結構嚴重失衡。為了緩解城市壓力、促進農業生產，國家從1961年起實行三年調整，將25.7%的城市人口動員下鄉，陸續撤銷一批城市，降低部分城市的行政級別等，城市化率也隨之下降到18%。這個階段，國家缺乏對城市功能的基本判斷，缺乏對城市承載能力的準確評估，缺乏對城市發展的有效調控，導致城鎮發展大起大落、勞民傷財，嚴重打擊了群眾的勞動積極性，阻礙了社會經濟發展。
城鎮化發展停滯階段（1966~1978年）。1966年以后，在政治和經濟的雙重制約下，中國城鎮化發展進一步受到打擊，基本處于停滯階段。全國經濟凋敝加上知識青年上山下鄉導致的城鎮人口流失，大城市喪失了基本的發展動力，對小城鎮的影響也是災難性的：一方面是外部經濟、社會因素導致的衰退；另一方面是國家撤銷了2萬人以下的小城鎮。13年間，全國只增加城市25個，城鎮化水平僅增加0.1%。
城鎮化快速發展階段（1978~1999年）。改革開放以后，國家開始鼓勵并支持城鎮化尤其是小城鎮的發展。1978年全國城市規劃工作提出控制大城市規模、多搞小城市的工作方針。1984年，國務院轉批民政部《關于調整建制鎮的報告》，大幅降低設鎮標準。1989年《中華人民共和國城市規劃法》規定，國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市的方針。這一系列旨在促進城鎮化的專門性文件有效地刺激了城鎮化發展。在這期間，鄉鎮企業發展迅猛，促進農村勞動力向非農產業轉移，輻射帶動周邊區域發展，進一步推動了小城鎮的發展。這個階段我國的城鎮化率有了較快提升，1998年達到30.4%，年均增長率超過0.6%。與此同時，城鎮化的質量也有了顯著提高，城鎮布局更加合理、基礎設施逐步完善、產業分工比較明顯、輻射帶動作用增強。這個階段中國城鎮化進程與經濟發展相輔相成、相互促進。國家對經濟發展的認識和預期比較到位，并明確出臺了專門的城市規劃文件和法律規范城市發展，在中國城鎮化進程中有重要意義。這一系列政策，極大地推動了中國的城鎮化進程，且大幅提高了城鎮化質量。
大中小城市協調發展階段（2000年至今）。2000年以來，城鎮化被提升到國家重點發展戰略的高度，城鎮化成為解決“三農”問題的重要途徑。從“十五”計劃開始，城鎮化發展方針不再提及嚴格控制大城市發展，而是“在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃、建設和綜合管理水平”，走“大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。從此，我國城鎮化進入高速發展期，在良好經濟發展狀況的支撐下，農村勞動力進一步向外轉移，城鎮基礎設施建設更加完善，城鎮化質量也在不斷提高。截止到2008年底，我國的城鎮化率是45.7%，城鎮人口6.07億，小城鎮數量從1954年的5400個增加到2008年的19234個。然而經過10年的發展，中國城鎮化面臨的內外部環境發生了重大改變，以往的城鎮化帶來的弊端日益顯現，城鎮化作為解決我國現階段社會問題和促進我國經濟可持續發展的重要作用開始顯現。這一階段，國家對城鎮化的重視程度在增加，城鎮化的發展也到了一個新的高度。城鎮化不再被動地追隨國家發展目標，而成為促進經濟持續穩定發展、解決國內社會問題的重要手段。在此期間，城鎮化確實取得了長足進步，但不可否認的是，過去的城鎮化存在很多問題，眾多制度約束下的畸形城鎮化為中國未來發展埋下了諸多隱患。
目前的城鎮化政策面臨的挑戰
經過改革開放30多年的發展，尤其是新世紀以后在政府的支持和激勵下，中國城鎮化的速度在加快、質量也在提高。國家統計局公報顯示，截至2012年末，全國大陸總人口為135404萬人，其中城鎮常住人口為71182萬人，占總人口比重為52.6%，比2011年末提高1.3個百分點。然而在戶籍、土地等一系列制度的約束下，過去的城鎮化呈現畸形發展，“半截子”城鎮化帶來了一系列問題；由于在城市發展上缺乏合理規劃和安排，簡單、粗放型外延擴張使目前發展方式難以為繼。
失地階層規模擴大，農民生計難以保障。中國城鎮化進程中形成了規模龐大的失地農民階層，據有關部門估計，截至2011年，全國約有失地農民5000萬，并且失地農民的數量在持續增加。據估算，如果按照目前的狀況發展下去，到2030年，我國失地農民將增至1.1億人。原本城鎮化過程中農民離開農村是個自然過程，但目前的情況是一些地方政府為了土地收益和政績強行征地，放松項目審批標準、壓低補償金額、采用非法程序，導致糾紛頻繁，因土地征用引發的社會沖突甚至占到社會沖突總量六成以上，嚴重影響基層治理和社會穩定。
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