【摘要】我國對海洋環境與資源保護已采取了一系列積極措施，并取得了一定的成效。但是我國的海洋環境與資源保護狀況依然不容樂觀，尤其是近海污染依然嚴重，海洋生態環境和資源狀況令人擔憂。文章通過剖析我國海洋環境與資源保護的現狀，找出存在的問題，提出完善我國海洋環境與資源保護法律制度的可行性建議。

【關鍵詞】海洋環境　海洋資源　法律保護

2013年國務院批準的《國家海洋事業發展“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》），其中就涵蓋了海洋環境與資源的保護，這是我國海洋事業發展史上具有里程碑意義的一年。其指導思想是科學利用海洋資源，合理保護海洋生態環境，實現海洋的持續發展。《規劃》的實現離不開法律制度的保障，因此，筆者認為分析我國的海洋環境與資源保護法律制度，找準其中存在的問題并予以完善是當前一個勢在必行的課題。

我國海洋環境與資源保護的現狀

我國海洋環境保護與法律制度建設。我國政府對海洋環境保護方面比較重視，最早的關于海洋環境的立法原則都是依據大陸法系的法律規范制度制定出來的，是對大陸法系的簡單延伸。從《海洋環境保護法》（1983年實施，1999年進行了修改）開始，我國關于海洋環境保護方面的法律如雨后春筍般出現，一些行政法規和地方性法規也逐漸建立起來。經過30多年的發展，我國的海洋環境保護法律已形成體系。

《環境保護法》是我國關于環境資源保護的一項基本法，對環境與資源的保護問題做了全面和綜合的規定。該法對海洋環境保護也做了具體的規定，第二十一條規定：“國務院與沿海各級人民政府應加強對海洋環境的保護，……必須依照法律規定，防止對海洋環境的污染損失。”該法在1999年進行了修訂，對海洋環境的保護作出了具體的規定，這是我國第一部關于海洋環境保護的單行法。該法修訂的目的是為了更好的保護和改善我國海洋環境與資源，維護海洋生態平衡，防治海洋污染損害發生，保障人們賴于生存的海洋環境，實現經濟社會的可持續發展。這部單行法進一步完善了我國關于海洋環境與資源的法律保護體系，推進了我國海洋事業的健康發展。

為貫徹《海洋環境保護法》的有效實施，使該法更具有可操作性和執行性，國務院頒布了一系列關于海洋環境保護的行政法規：1983年的《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、1988年的《防止拆船污染海洋環境管理條例》、1990年的《防治陸源污染物損害海洋環境管理條例》、2007年的《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。另外，相關部門及地方政府也制定了一些部門規章、地方性法規規章，這些都為海洋環境的保護問題作出了具體的可行性規定，為執法提供了有效的依據。

我國海洋資源保護的立法現狀。我國海洋資源立法方面相對緩慢，其相關法律法規主要包括：一是《憲法》中對海洋資源保護作出了原則性的規定。二是海洋資源保護法規，我國相繼制定了一系列關于海洋資源保護的單項法律，如1986年的《漁業法》，該法于2000年進行了修訂，2001年的《海域使用管理法》，2006年的《海域使用權管理規定》。三是海洋資源一些行政法規。1982年國務院制定的《對外合作開采海洋石油資源條例》，該法也在2011年作出了修訂。1993年的《水生野生動物保護實施條例》，1996年的《礦產資源法》，這些行政法規對海洋資源的利用及保護都作出了具體的規定。四是各部委也制定了一些部門規章，如農業部1995年制定的《長江漁業資源管理規定》。五是一些地方性法規和地方政府規章，如《廣東省海域使用管理條例》、《青島市近岸海域環境保護規定》等，為解決本地區海洋資源保護的具體問題提供了法律規范。

我國加入的關于海洋環境與資源保護的國際公約。這些公約主要包括海洋資源保護規范、專門性國際環境保護條約、雙邊及多邊協定等。由于海洋資源越來越受到國際社會的重視，我國也積極參與到海洋資源保護與利用的制度建設中，參與了第三次聯合國海洋法會議，該會議從1973年開幕，延續到1982年，持續了九年，制定出了《聯合國海洋法公約》，這是人類迄今為止最為完整的海洋法典，其中涉及了海洋環境保護和海洋資源的合理開發利用，對于海洋環境與資源的保護提供了一項基本文件，有利于海洋環境的保護，有利于海洋資源的公平有效的利用。我國于1996年成為該公約的締約國。除此之外，我國還加入的公約有：《保護世界文化的自然遺產國際公約》、《國際捕鯨管制公約》等。

我國海洋環境與資源保護制度存在的問題

20世紀80年代，我國的法制建設進入了嶄新的階段，海洋環境與資源保護的相關立法也取得了較大的進展。我國采取的是海洋環境與海洋資源保護分離立法的模式，在海洋環境保護方面立法已基本形成體系，但是在海洋資源方面的立法還不完善。基于21世紀海洋可持續發展理念的提出，我國早期制定的海洋環境與資源保護法律法規已經跟不上時代的步伐，其中的一些規定已不符合當前社會發展的要求。因而，文章對現行法律法規進行反思，從以下四個方面分析我國海洋資源環境法律法規存在的問題 。

海洋環境與資源保護缺乏統一的原則，易導致行動的無序化。世界各國都已經認識到人類的積極行為對海洋環境保護的作用，也都采取了一些措施保護海洋環境，尤其是防治海洋污染和合理開發利用海洋資源的措施，為保護海洋還簽訂了一些國際公約、條約等。不過，這些國內的、國際的措施并沒能有效地保護海洋，至少是沒有產生讓人滿意的效果。《聯合國海洋法公約》的規定只提到了環境污染防治問題，但在養護和管理生物資源方面缺乏更加有效的合作。國際貿易領域奉行自由貿易原則，海洋環境與資源保護不能接受“自由貿易”原則，而應該制定自己的原則，當前海洋環境與保護缺乏統一的原則，導致了保護的無序化。

海洋環境與資源立法存在“重海洋環境保護，輕海洋資源保護”。我國海洋環境與資源立法雖然有了較大的發展，但是仍處于落后狀態。我國海洋資源保護的法律規定散見于環境保護、海洋環境保護、土地管理、礦產資源、漁業等方面的單行法律法規中，這種狀態不利于我國海洋環境與資源的開發利用。《海洋環境保護法》，對我國海洋環境保護做了較為全面的規定，但是該法只在首章對海洋資源保護做了原則性的規定，其余章節都是對海洋環境的法律保護，主要目的是為了防止如海洋石油污染類似海洋污染導致的海洋生態環境的危機。因此，我國現行的《海洋環境保護法》存在重環境保護而輕資源保護的現象，可以說該法并不是一部關于海洋環境與資源保護均衡的基本法律。目前，我國還沒有一部直接以海洋資源保護為主的法律。因此，有學者提出制定一部專門關于海洋資源保護的法律，也有學者提出完善現行的《海洋環境保護法》，將海洋環境與資源保護融為一體，均衡規定。①

各單行海洋環境與資源法律法規之間協調性差。由于海洋環境與資源本身的特殊屬性，我國不同類型的海洋環境與資源法律保護往往由相應的政府部門負責，海洋環境與資源法律法規也就相應地由該部門負責起草或制定，因此有多少部門就有多少法。各部門的立法受到其管理權限、協調能力與部門利益的局限，海洋環境與資源立法呈割據狀態，使得海洋環境與資源難以獲得統一的管理，對海洋環境資源的保護缺乏協調性、系統性。依據此種模式制定的關于海洋環境與資源的法律法規雖然很有針對性，但是不能在整體與宏觀上對與之相關聯的其他海洋環境資源保護問題進行考慮，不能為了開發利用其中一種海洋資源的同時以犧牲另一種海洋環境資源為代價。加之由于相關職能部門過多、法條規定過于籠統以及海洋環境與資源法律法規對各部門之間的分工相對于種類復雜的海洋環境與資源而言尚不夠明確，這些因素在一定程度上造成了一部分海洋環境資源的管理重疊，而另一部分往往無人過問的問題。

我國海洋環境與資源保護法律規范尚不完備，部分重要領域缺乏法律規范。雖然我國海洋環境與資源保護已經取得較大發展，但是海洋環境與資源的法律體系還不全面。一是憲法中并沒有將海洋環境與資源保護進行明確，唯一一條與海洋資源有關的就是1982年《憲法》第九條，該條規定了海洋資源屬于國家所用，但是并沒有對海洋環境資源保護作出直接規定。2004年的憲法修正案也沒有提及，憲法上的缺位導致我國海洋環境與資源保護缺乏指導性的規范；二是關于環境與資源的單行法中，沒有將海洋環境與資源保護做出明確的規定。三是現行的海洋環境與資源立法中仍然存在著20世紀80年代計劃經濟時代法律制度，這些法律制定的背景是當時海洋開發利用較少，經濟不發達，已跟不上時代步伐。另一方面，許多規定不夠細致詳盡，造成海洋環境資源破壞和污染后果的懲罰措施又因各個行政部門的職責不同而千奇百態。再如，雖然我國《海域使用管理法》對于海域使用權制度均有所規定，但仍然存在許多缺陷：從《海域使用管理法》立法目的來看，無論是該法具體規定，還是立法者的立法說明，均將加強海域使用管理放在了首要位置。這些都決定了該法在性質上具有濃厚的公法色彩，對于海域使用者的權利規定并不多，相反，義務性規定占了大部分內容，明顯是一部“重公法，輕私法”的法律。