【摘要】建立農村土地銀行是推進農村改革發展的現實需要，當前，我國已經具備建立農村土地銀行的條件。建立農村土地銀行能更好地保護城鎮化進程中農民的合法權益，使農民獲得更多的土地收益，同時能有效保障我國的糧食安全、生態安全、耕地資源，有利于實現農村土地資源效益的最大化，成為統籌城鄉發展、解決農村問題的重要路徑。

【關鍵詞】土地銀行　特征　必要性　制度建構

【中圖分類號】F832.35     　　    【文獻標識碼】A

黨的十七屆三中全會決定提出，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。”黨的十八屆三中全會決定進一步指出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”兩次會議對農村土地相關問題作出的安排部署，是完全符合我國國情實際的，為對農村土地銀行的戰略性制度構建提供了政策支持。①當前，我國已經完全具備了建立農村土地銀行的條件，建立農村土地銀行成為推進農村改革發展的現實需要，符合我國農村發展形勢要求，符合廣大農民群眾心愿，應在“大膽試驗、審慎推進”原則下建構農村土地銀行的戰略性制度體系。通過建立完善農村土地銀行，讓農村土地合理流轉、規模經營，有利于實現農村土地資源效益的最大化，使其成為統籌城鄉發展、解決農村問題的重要路徑。

農村土地銀行產生背景

農村土地銀行，是農民經營的土地存貸以及和土地資源相關的具有信用業務的金融機構，建立土地銀行的目的是通過政府的調控，對農業、農村和農民進行扶持，有助于增加農村土地資源的效益，是解決農村建設中資金匱乏問題的重要路徑。

西方發達國家的土地銀行，大多數是為了緩解農村資金缺乏、高利貸盛行、經濟困難等問題而設立。18世紀末期，德國戰亂頻仍，民不聊生，許多農民逃離村莊四處流浪，即便是原來較為富裕的大地主也大多債臺高筑，高利貸十分猖獗，給農村經濟社會發展造成了巨大的損害。德國普魯士國王認識到土地資源對農村經濟發展的巨大功用，為了緩解農村的深層次矛盾和突出問題，減少高利貸對農民的磅礴，使更多資金流入到農村，促進農村經濟發展，1770年他下令成立了世界上第一個土地抵押信用合作社，具有顯著的土地銀行的性質。法國于1852年創辦了法蘭西土地信貸銀行，該銀行也屬于典型的農村土地銀行，為農村開墾土地和購入土地提供專門的、期限較長的貸款服務。20世紀初期，美國發生了以農產品過剩為典型特征的農業危機，嚴重危害了美國農業農村發展。為了緩解農業危機產生的破壞性后果，美國聯邦政府扶持和建立了土地銀行，這些土地銀行準許農民以土地作為抵押，向土地銀行借款以緩解資金緊缺的問題。

與上述發達國家的基本情況類似，許多發展中國家在農業和農村發展中也遇到了類似問題，這些發展中國家政府為了解決農業發展資金缺乏的問題，也相繼建立了具有政策性特點、支持農業發展的土地銀行。比如，1920年印度政府設立了國家土地開發銀行，其具有顯著的政策性，允許通過土地抵押的方式為農民提供5年到10年或者更長時間的貸款，農民可以通過貸款方式籌集資金、改良土壤、購買農業生產工具等。1966年，菲律賓政府主導成立了土地銀行，為農民提供中長期的貸款服務，目的也在于解決農村發展中經濟匱乏的問題。

農村土地銀行主要特征

農村土地銀行不同于其他商業金融機構，與商業金融機構在經營制度、組織構架等方面各不相同。農村土地銀行共同具有的顯著特征有：

第一，農村土地銀行的核心業務是農民以土地進行抵押貸款。在國外，大多數國家的土地銀行均專門為農村土地的利用與開發提供抵押貸款服務，其核心業務就是發放農地抵押貸款，土地抵押貸款的對象涉及各種擁有土地的農戶、農業實體經濟組織。比如，美國的土地銀行的貸款對象主要是營業區內的農戶和農場，甚至那些為農業服務的商業機構也在貸款對象的范圍內。與美國聯邦土地銀行相比，南非土地銀行的貸款發放對象更為廣泛，小微型農業企業、大型農場、加入農業的社會群體、從事農業經營的農民等均屬于南非土地銀行發放貸款的對象。

第二，農村土地銀行屬于政策性涉農銀行。農村土地銀行的一個顯著特征是屬于涉農政策性銀行，而并非純粹的商業銀行機構，其創辦不單純以盈利為目的，在考慮收益的同時也考慮對促進農村發展的綜合效益。基于此，農村土地銀行在建立的初期通常會得到政府的大力支持，甚至有許多土地銀行是在政府主導下直接成立的。在農村土地銀行成立的初期，政府在政策、法律、資金等方面給予大力的支持。比如，美國聯邦土地銀行創辦時所需的資金是由政府財政提供的；德國政府為了鼓勵土地抵押信用合作社發展，準許其發行債券籌措資金；印度土地開發銀行的組建資金也源自印度政府發行的債券和印度銀行；菲律賓土地銀行在成立初期，政府持有86%的股份。

第三，農村土地銀行的業務范圍隨著經濟社會的發展而變化。農村土地銀行的業務范圍雖然非常有限，但并非一成不變，而是隨著經濟社會的發展呈現出綜合化、多元化的趨勢。比如，法國的土地信貸銀行剛運行時局限于以土地作為抵押的各類貸款服務，隨著經濟社會的發展，其業務范圍逐步擴大到各類金融業務和金融產品。菲律賓的土地銀行，政府占據較大的股份，隨著經濟社會的發展變化，逐步轉變為政府全能銀行，該銀行的業務范圍逐步從農業擴大到房屋建筑、工業、房屋融資以及其他相關的生產性企業的貸款。

我國建立農村土地銀行的必要性

我國實行的土地管理制度與國外有著天壤之別，但是，世界各國均需要面對農村發展中資金缺乏等共同難題，建立農村土地銀行有利于充分有效地發揮土地效益，有助于健全農村的土地金融制度、保障糧食生產安全、促進農村剩余勞動力的轉移和土地的合法、合理流轉，從總體上推進農村經濟社會發展。我國建立農村土地銀行的必要性主要體現在以下幾個方面：

第一，是緩解農村建設資金緊張的需要。近些年來，我國切實加大了對“三農”財政資金的投入，但是由于農村地區面廣、人多、居住分散，當前農村資金供求矛盾依然十分突出。我國各大商業銀行雖然采取多種措施進一步加大對農村地區的貸款支持力度，但是，由于受各種因素的影響，商業銀行出于資金安全考慮，仍然選擇將大部分貸款投向城市地區，對農村地區的貸款支持力度依然十分有限。而目前我國農村地區各項事業建設需要花費大量的資金，解決這種供需不平衡，必須要通過建立新的機制體系，改善農村金融生態環境。農村土地銀行能夠以土地擔保的方式為農民提供抵押貸款，有利于促進農村土地資源的合理流轉，同時也有利于農民穩妥地獲得發展農業的資金。不僅如此，農村土地銀行還可以在政府的支持之下發行土地債券，辦理土地信托業務，籌措社會資金，發展農村各項社會主義建設事業。②對我國來說，農村土地銀行是一項可行的制度措施，能實現農村土地與銀行資金的有機結合，推動構建新型的“三農”經濟生態。

第二，是保障糧食安全和促進現代農業發展的需要。糧食安全問題關系國家安全，是我國始終高度重視的重大問題。黨中央、國務院一貫十分注重糧食安全問題，通過嚴格保護耕地、鼓勵和激發農民種糧等措施，嚴守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。③中央為了鼓勵農民積極種糧，對新時期“三農”工作提出了“多予、少取、放活”的重要方針，在財政資金方面加大了對“三農”的投入。諸多惠農舉措的實施，充分有效地調動了農民的種糧積極性。但不可否認的是，隨著城市化進程加速，由于農村青壯年勞動力的大量轉移、農業比較效益較低及耕地流轉困難等多種原因，農村耕地撂荒和拋荒問題仍然存在。農村土地銀行的建立，能夠讓棄耕的農民將土地“貸”出去，從而有效防止耕地撂荒和拋荒問題，同時也有助于促進農村土地的集約化利用、規模化生產，形成保障國家糧食安全的長效體制體系。④

發展現代農業需要提高土地的產出率、資源的利用率和勞動生產率，這些均對土地集約化、規模化經營提出了要求。農村土地銀行的建立能將分散在千家萬戶手中的土地有效地集中起來，由懂技術、會管理的高素質人才進行集約化、產業化經營，提升土地的利用效率，能有效地增加農業投入和農民收入，實現農業產業結構的優化升級，切實推進農業現代化進程。

第三，是增加農民收入和實現農村長治久安的需要。要實現增加農民收入和農村長治久安的目標，必須打破目前的城鄉二元分割體制，轉移農村剩余勞動力，提升城市化水平和小城鎮建設水平。通過建立農村土地銀行，進城務工的農民可將土地“儲蓄”在農村土地銀行，農民從土地銀行獲得收益。而那些從城市回到農村的農民也可以再從土地銀行提取土地，進行耕作。在農村土地銀行的支持下，農民不再有后顧之憂，擺脫土地的束縛，在城鄉之間自由流動。

農村土地問題事關農民根本利益，實行農村土地銀行之后，農民將土地存入土地銀行獲得收益，與此同時，還可以投入第二、三產業，獲得工資收入，農村大戶則實行土地集約化、規模化經營，獲得良好的經濟效益，有利于增加農民收入，有利于農村地區的長治久安。