【摘要】城鎮化進程中，土地征收中的增值收益分配問題是社會關注的焦點。現行的分配模式存在一些問題，地方政府的征地行為一定程度上加劇了農民的兩級分化，也造成了城市和農村貧富差距的擴大。為了更好地保障農民切身利益和社會公共利益，應進一步明確集體土地所有權主體、集體成員資格和成員權；保證分配程序的正義；設立專項基金，保障偏遠地區農民和代際分配的正義。

【關鍵詞】土地征收　增值收益　漲價歸公

【中圖分類號】D922.32 　　 【文獻標識碼】A

人類生活所需的衣、食、住、行，莫不仰賴于土地，故稱土地為萬物的本源，實不為過。十八大報告明確指出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。隨著我國城鎮化的推進，一部分農用地必然轉變為非農用地，現有的分配機制不足以兼顧“公的利益”與“私的利益”，一些地方政府在征地中的行為也難以保證公平和效率。

土地增值收益的內涵

所謂土地增值收益，是指土地用于各類生產經營活動所帶來的收益，它包括土地所有者或土地經營者收取的租金收入、政府與土地所有者針對土地所收取的各類稅費，以及改變土地現有用途或現有利用強度所帶來的漲價收益等。①在研究土地征收增值收益分配機制之前，應分清楚兩個問題：一是土地征收過程當中增值收益的來源；二是收益分配到底應該分給哪一類農民。

土地增值收益的來源主要包括集體農業用地或者未利用地轉變為集體建設用地、集體農業用地或者未利用地轉變為國有建設用地、集體建設用地轉變為國有建設用地、集體建設用地自身開發和國有建設用地自身開發。集體土地被征收后，由于土地用途發生了改變，導致土地價值的增加。征收來的土地主要用于三個方面：經營性用地、工業用地和公益性用地。地方政府一般會以低廉的價格出讓工業用地，而公益性用地由于其自身特點，并不會給政府帶來任何收益。②本文中的“土地用途的改變”具體是指集體農業用地向城市經營性用地的轉變。

農民的概念具有多維性，脫離經濟社會發展的歷史，抽象地定義農民是不可取的。改革開放幾十年間，農民已經發生了高度的分化，個別農民的需求可能存在極大的差異。從富裕程度以及地理位置上看，可將其分為城郊農民、城中村農民和偏遠地區農民，城郊農民、城中村農民占全國農民總數不超過10%，偏遠地區農民占到了90%以上。偏遠地區農民和前兩者相比，由于二、三產業發展滯后，一般不能獲得土地非農使用的增值收益。在征地過程中增值收益分配帶來的糾紛主要涉及城郊農民和城中村農民，而失去土地的也主要是這兩類農民。

土地征收增值收益分配的現狀考察

土地增值收益的分配集中于地方政府。長期以來，地方政府以低價大量征收集體土地，被征土地轉變為國有建設用地后，經過市場的出讓，形成巨大的差額利益。我國《土地管理法》明確規定了新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央，70%留給有關地方政府，土地綜合開發費也全部歸于地方政府。近些年來，地方政府通過招拍掛在土地市場中獲取大量收益，土地財政成為地方財政的重要支柱。根據有關專家測算，在征地過程中，農民補償金額僅占土地增值收益的5%~10%，村集體占25%~30%，政府占60%~70%。

“農民集體”虛化使得收益分配難以保證公平。國家是特殊法人，法律規定國有土地所有權主體為國務院，但在規定集體土地所有權主體時卻未對“農民集體”進行定義或限制。作為集體成員，農民同等地享有集體土地所有權，但每一個農民又不能單獨行使該權利。集體土地所有權行使的代理人是村民委員會或集體經濟組織，事實上，比如村民委員會行使權利并未通過任何程序或者集體成員的授權，相對于村民委員會，農民個體處于弱勢地位，在權利行使的過程中，村民委員會和村干部謀取私利的現象就常常發生，土地增值收益的分配很難保證公平。