組織機構建設不到位，使協同立法缺乏有效的依托。按照《框架協議》和《管理協定》相關要求，霍爾果斯中心中方區和哈方區各設組織機構，各組織機構之間采取會晤和協商機制。而現行的這種組織機構設置和管理模式，卻存在著中方區與哈方區組織機構設置不對稱及工作績效低下等突出問題，很難實現中哈兩國經濟的深層合作。另外，霍爾果斯中心已經進入運營階段，中哈兩國之間缺乏一個高效能的、能夠及時解決實際問題的合作協調機制，這使得霍爾果斯中心跨境經濟合作協同立法在一定程度上只限于空談和設想。

關稅和非關稅壁壘問題的存在，給協同立法實施帶來了新考驗?；魻柟怪行目缇辰洕献鞯暮诵膬热菔琴Q易與投資便利化，而影響貿易與投資便利化的主要障礙就是關稅壁壘和非關稅壁壘。關稅壁壘，一般情況下由一國利用對出口商品征收關稅的手段，來提高進品商品的成本，削弱對方競爭力，以保護本國商品在國內市場上與其競爭。非關稅壁壘，由一國除了采取關稅手段以外，運用其他各種措施進行調節、管理和控制，其在某種程度上是為了保護國內市場和國內產業的發展，但也會給消費者帶來一定的經濟損失。當前，雖然中哈兩國之間簽署了投資保護協定和避免雙重征稅協定，但在執行的過程中，各種各樣的關稅和非關稅壁壘問題仍然存在，這不僅給跨境經濟合作良性發展帶來了難題，而且給協同立法動態實施工作帶來了新考驗。

投資優惠政策的不協調，給協同立法工作增加了新難度。根據《管理協定》第十二條規定，霍爾果斯中心投資優惠政策是中方與哈方根據各自國家的法律適用的結果，并且各方的投資優惠政策僅在各自轄區適用。優惠政策的實施，對吸引國內外資金、技術、人才，高起點承接產業轉移，促進產業領取發展，加快霍爾果斯中心的發展具有重要的支撐作用。當前，中國政府已經就中方區域的相關優惠政策做出了批復，以鼓勵和確保雙方企業在雙方區域內相互投資的積極性，但哈方卻至今未按照兩國的《管理協定》及對等原則明確相應的優惠政策和相關立法。通過對優惠政策的理性分析，我們不難看出，跨境經濟合作區的復雜性、國家層面的謹慎性決定著協同立法需納入相關的工作機制、工作流程、管理模式和政策框架，為優惠政策的順利實施和平衡發展，提供法律制度依據。

爭端解決機制和邊貿糾紛解決途徑的缺失，給協同立法工作帶來了新空白。隨著霍爾果斯中心的封關運營，中國與哈國之間合作頻繁，貿易和投資不斷擴大，國際經貿爭端不可避免，并會相繼出現。此外，長期以來，由于中哈兩國法律文化和法律意識的差別，在邊境經貿活動中，一旦發生了民商事糾紛，多數當事人不愿意選擇訴訟途徑解決，即使通過訴訟程序，我國法院訴訟文書和生效判決、裁定在哈國的承認、送達和執行等仍存在許多不確定性。隨著霍爾果斯中心的運營發展，邊貿糾紛如果不能得到及時、公正、有效的解決，勢必影響霍爾果斯中心交易的效率以及貿易秩序。為此，解決爭端問題機制和處理糾紛辦法的缺失，迫切要求在協同立法上補充完善。

跨境經濟合作區協同立法的意義

加強跨境經濟合作區協同立法研究，完善相關政策辦法，對強化雙方國家高層共識，健全良好的運營模式，促進雙邊經濟發展具有重要的現實意義。

強化雙方共識所需?；魻柟怪行目缇辰洕献鞯恼嬲龑崿F需要充分發揮中哈兩國能動的協商精神，整合并培養出一些重要的共識，強化國家間存在的共同利益理念。實踐證明，“僅僅是通過國家元首及外交方面的交往或努力是不夠的，往往也是不穩定的，唯有形成一定的規則和運作機制，體現在法律制度層面，對參與國予以整體約束，才能比較持久和有效地進行并擴大區域經濟合作。”③

提供政策支持所要?；魻柟怪行目缇辰洕献魇窃趦蓚€主權國家之間展開的，國家間通過談判協商簽訂的雙邊條約是跨境經濟合作最主要的法律依據，“考慮制度因素對國家之間互動產生的影響”④，通過加強中哈兩國政府之間的協同立法，進一步健全和完善區域經濟合作法律制度，是具有經濟職能的國際合作所必須作出的選擇。

經濟發展使命所系。貿易與投資便利化目標的實現，客觀上要求降低成本，提高商品、資本和人員的流動效率，改善霍爾果斯中心的貿易和投資環境，而加強霍爾果斯中心協同立法工作，可以進一步深化中哈兩國之間跨境經濟合作關系，對促進交往、保障合作、維護秩序，貿易與投資便利化的實現起著重要的推動作用。

跨境經濟合作區協同立法政策建議

明確協同立法的區域取向。霍爾果斯中心的協同立法，首先要明確區域合作取向，即以霍爾果斯中心為范式推動中亞區域經濟一體化建設。當前，隨著區域經濟一體化的深入發展，以自由貿易協議法律制度形式保證，有效促進雙邊和區域經濟，已經成為經濟全球化發展進程中的強勁趨勢。其次要在中亞地區進行區域經濟合作，這是我國應對經濟全球化發展的重要戰略，而霍爾果斯中心正是實現這個戰略目標的一個步驟。實踐中，霍爾果斯中心要以推動實現中亞區域經濟一體化為目標，基于實際情況，加強中哈兩國之間的協調與合作。最后要認清霍爾果斯中心運行模式與現有的任何一種合作模式之間的區別，制定近期目標和遠期目標。近期目標要以霍爾果斯中心自身建設為重點，發展跨境經濟合作，深化實施《框架協議》和《管理協定》，將霍爾果斯中心作為中哈自由貿易區的組成部分，采取雙邊突破、分階段實施、多邊推進的方法，率先建立中哈自由貿易區。長遠目標是充分發揮霍爾果斯中心的“幅射”作用，“分層次推動次區域形成城市網絡格局”⑤，將上海合作組織區域經濟一體化的范圍擴展到中亞五國。

破除協同立法的障礙。在霍爾果斯中心跨境經濟合作中，國家主權主要體現在兩個方面，一是中哈兩國均堅持各自的政治和經濟主權，在國際經濟交往中體現了平等獨立的法律地位；二是為促進跨境經濟合作深入開展，實現跨境經濟合作最大利益化，中哈兩國有必要自愿地限制自己的主權權利，并將其轉移或授予相應的組織機構。從長遠看，霍爾果斯中心的跨境經濟合作要想取得卓有成效的進展，就必須采納國際法主權理論，尊重各成員的平等獨立的主權權利，進一步激發其積極性。各成員國在完全自愿的條件下，要對主權權利進行讓渡或共享，以提高跨境經濟合作的效率。另外，在堅持國家主權原則的基礎上，中哈兩國政府要突破國家保護主義，確立并達成把整體經濟利益放在各方區域利益之上的發展思路，深度平衡中方區與哈方區的利益，共同構筑健全的法律約束機制。實踐證明，通過法律手段的實施，能夠為跨境經濟合作保駕護航，為其和諧發展提供完善的法律制度，可以創造出優質的法治環境。所以，中方與哈雙方政府要共同認識到霍爾果斯中心是一種次區域經濟合作，需要以互利共贏的態度簽署合作協定，以積極的姿態共建經濟合作區，以長遠發展的眼光完善協同立法工作，為推動國際立法工作尋求新的支撐點。

抓住協同立法的重點內容。當前，真正實現人員、貨物（商品）及交通工具的自由流動，是霍爾果斯中心協同立法需要重點解決的問題。從跨境經濟合作區運行情況看，要實現區域經濟一體化，前提是要實現貨物流動的最大自由化。在歐盟國家之間，關于貨物自由流動的法律規定大致分為內部措施和外部措施。對外措施通常是指關稅同盟；對內措施主要是消除妨礙貨物流動自由的財政障礙，包括禁止對成員方的商品進行出口征收關稅和等量關稅，禁止征收直接、間接保護本國產品的國內稅，協調解決影響商品價格的國內稅，在成員方間取消進出口數量限制等。在促進我國跨境合作區經濟發展中，要以貿易與投資便利化為重點，充分借鑒歐盟的先進經驗，進一步完善協同立法運行制度，拓展法律應用空間，采取必要的限制措施，避免和消除貿易與投資便利化帶來的負面影響。雖然霍爾果斯中心是經過中哈兩國首腦倡議，并在兩國中央政府主導下運行的，在政治層面上也達成了一定認同，但中哈兩國應當充分認識到，當前邊境地區的跨境經濟合作逐步在增強，邊界的分界領土和主權功能已經開始弱化。我國可以通過對霍爾果斯中心中方區法律制度的完善，進一步推動兩國政府之間的合作，使一系列國際性的原則、準則和規則滲透到雙方國內法結構中。隨著法律的良性互動，中哈兩國政府區域經濟一體化的意愿加強，法律同質性增多，區域經濟一體化進程中的法律障礙也將隨之減少。

把握協同立法的發展方向。隨著市場經濟的深入發展，我國在加強制度化建設的同時，應高度關注市場化建設和市場機制的引入，并以能否提高霍爾果斯中心市場化程度作為協同立法的一個重要原則，廣泛調動行為主體共同參與的積極性。巴拉薩認為：“市場在區域濟合作中盡管具有基礎性作用，制度與國家，尤其是超國家機構的調節在經濟合作中更具有重要作用。”⑥從市場化程度來看，中國和哈國均為發展中國家，經濟發展水平相對較低、市場經濟制度不夠成熟，市場化程度低，基礎設施落后。因此，從制度安排上來看，霍爾果斯中心不具備自下而上合作的市場基礎，需要實行自上而下的制度框架；從開放程度看，霍爾果斯中心區域內企業合作，目前還不具備吸引域外企業的能力。合作的開放性不僅需要聚集合作區域內的企業，而且還要吸引域外企業到此投資。由于市場沒有發展到吸引企業和資金集聚的水平，加之市場自發力量不足，客觀上需要協同立法的有效推動。當前，隨著協同立法的制定和制度性安排的發展，將進一步拓展外部市場，減弱排他性，提高區域競爭力。因此，協同立法工作必須堅持開放性原則，建立一系列不具備排他性的制度安排，充分吸引域外的企業、資金和人才等資源，促進霍爾果斯中心區域經濟快速發展。

跨境經濟合作區發展是循序漸進的，其協同立法工作不可能一蹴而就。我們要認清政治、經濟、歷史、文化和法律制度的差異性、復雜性以及邊境地區的敏感性，從區域經濟一體化的視角出發，加強協同立法工作研究，拓展法律制度應用領域，從更廣范圍、更深層次上增強協同立法與區域經濟的滲透與融合，為推動跨境經濟合作區發展增添新的內在驅動力。當前，隨著參與國高層交往日益密切，政治互信不斷加深，人文交流亮點紛呈，務實合作快速發展，我們堅信，區域經濟一體化視閾下的跨境經濟合作區協同立法將日趨完善，協調性與統一性也必將逐漸提高。

（作者為大連海事大學法學院博士研究生）

【注釋】

①吳莊瑩：“CEPA后兩岸更緊密經貿關系建立的可行性分析”，《經濟前沿》，2014年第10期。

②李大偉：“我國和中亞五國經貿合作現狀、問題及對策”，《宏觀經濟管理》，2014年第1期。

③李樂：“論政府間國際制度與國家的關系—以《聯合國海洋法公約與中國為例》”，《太平洋學報》，2000年第2期。

④倪峰：“對多邊主義理論構成的一些探索”，《國際論壇》，2004年第6期。

⑤宏觀經濟研究院課題組：“關于加強國際次區域經濟合作的探討”，《宏觀經濟管理》，2013年第5期。

⑥姜永銘：“跨國區域經濟合作與發展研究”，吉林大學2009年博士論文。

責編 / 張蕾