建設現代財政是國家治理的核心內容

地方財政能力建設事關財稅體制改革成敗。國家是一個縱橫交錯的組織體系，央地關系是國家治理結構的基本構成，也是財政分配關系的核心內容，其實質就是地方財政能力的建設問題。中共中央政治局2014年審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》確定了新一輪財稅體制改革的三大任務，預算改革先行，今年是稅制改革年，繼預算管理制度、稅制之后，政府間財政體制成為落腳點。2016年將重點調整中央和地方之間的財政關系，這涉及利益格局的再劃分，是新一輪財稅體制改革的重點和難點。

諾斯說，“政府的傾向依其財政利益而定” ，從各國財政發展的變遷歷史來看，人類社會制度變遷史在很大程度上就是財政發展史。“財政”一詞從字面解釋，有財又有政，有財才有政，因此，建設現代財政是現代國家治理的核心內容，對于提高國家治理能力意義重大。

現代國家治理體系應該是一個多元共治的運作機制，表現在縱向政府層級間的財、責劃分及對經濟社會結構的影響，核心是中央和地方財政關系的均衡。橫向財政關系方面則需要確定政府、市場同社會之間的邊界和功能定位，合理界定國家、市場、個人權利，核心是平衡國家和老百姓兩個“錢袋子”。橫向財政關系需要以各層政府為依托加以實現，與此同時，中央和地方政府間的縱向財政關系決定著地區之間財政能力的差異程度，地方財政是整個國家財政的基礎，而國家財政又是國家治理的基礎和重要支柱。因此可以說，地方財政能力是構成國家治理能力的基石。

財政體制決定央地間的財政關系，也決定地方財政能力的強弱。建國以來，我國經歷過統收統支、地方分級包干以及分稅制等不同的財政體制。計劃經濟時期實行中央高度集權、統收統支的財政體制，地方財政能力十分薄弱。財政包干制包死上繳，剩余歸己，激勵地方做強本級財政實力，地方財政能力空前壯大。1994年分稅制改革提高了“兩個比重”（財政收入占GDP的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重），同時中央對地方實行財政轉移支付，2013年中央財政收入占全部收入的46.6%，地方占53.4%，但中央支出卻只有15%，地方支出占85%；2014年，中央和地方財力分配比例是58∶42，但中央本級支出約15%，中央對地方轉移支付4.7萬億元，央地財政之間的收入明顯失衡，地方政府高度依賴中央財政轉移支付，在此意義上，地方政府財政能力被大大弱化了。

度量地方財政能力的新思維

其一，地方政府財政能力應該進行綜合度量。顧名思義，地方政府財政能力應該是優化配置財政資源的能力。我國學界對地方政府財政能力的認識不一，實際上，地方政府財政能力應該是一個綜合性概念，它更應該關注地方財政管理機制的完善性、績效水平的高低以及抗風險的能力。如果從收支角度看，則應該以基本公共服務均等化為目標，以全口徑預算為基礎設計分稅制與轉移支付制度配合的財政體制，從而防范債務風險。

其二，地方財政能力建設應該以現代財政制度為取向。改革開放后，央地財政關系先后采取包干制和分稅制，為了調動地方積極性，國家在確保中央財政利益的基礎上默許地方摸著石頭過河，對地方采取“放任自流”的態度。地方政府在既定體制框架之外自賦財權、任意拓寬渠道，以提高自身財政能力，這引發了諸多我國特有的財政亂象，積累了許多深層次矛盾。現代國家治理體系建設要求以現代財政制度作為支撐，地方財政是我國整個財政制度建設的基礎性構成部分，因此，理當以現代財政制度為取向推進地方財政能力建設。

現代財政制度應該具有全面統一、法治、公開透明、績效可考評、可追責、穩健可持續等特征，在當前我國全面深化改革、全面依法治國的新時期，提高地方財政能力要求按現代財政制度的發展方向，在全國層面進一步構建完整的預算法制體系。同時，各地各部門各單位切實實施新《預算法》，堅持財政法治化管理，依法理順政府和立法機關的權責關系、明晰權力邊界，推行全口徑預算、細化預算，向社會公眾公開預算決算賬本，提高財政透明度，告知社會財政資金的籌措渠道、方式，讓政府權力在陽光下運行。只有財政公開透明，政府行為才能受到監管，從而推進責任型政府構建。