從制度和治理結構層面深刻認識和把握農民問題

涉農腐敗是農村社會治理結構問題的重要表征之一。預防和根治涉農腐敗，必須深刻認識和把握農民問題。如果缺乏對農民問題的理解和把握，就很難認清和解決涉農腐敗。農民問題可以從以下兩個基本層面去理解和把握：

一方面是從制度結構層面看，農民受制于兩個基本的制度約束，一個是傳統城鄉二元體制的約束，另一個是傳統集體所有制的約束。傳統城鄉二元體制是關于城鄉關系的制度安排，其實質是取消農民的自由遷徙權，限制農民進城，將農民排斥出城市，從而剝奪農民的平等權利和自由選擇的權利；傳統集體所有制是關于農村財產的制度安排，其實質是廢除農民的個人財產權，限制農民出村，將農民固定在農村，從而剝奪農民的財產權利。解決上述制度結構問題，需要深化改革，推進制度現代化。

另一方面是從治理結構層面看，農民面臨兩個基本的治理怪圈，一個怪圈是“委托代理異化”，凡是對老百姓有利的政策往往在基層得不到及時有效的貫徹落實，上有政策、下有對策的現象比較普遍；而對老百姓不利的政策往往在基層得到強有力的推行，一些“上面一針眼、下面斗大風”的現象比較普遍。另一個怪圈是“官治自治失衡”，越是鄉村自治失效，就越是強化各級政府對鄉村的官治，而越是強化官治，鄉村的自治就越失靈。解決上述治理結構問題，同樣需要深化改革，推進治理現代化。

涉農腐敗：鄉村政治生態的“霧霾”

進入21世紀以來，為解決日益嚴重的“三農”問題，國家堅持“多予、少取、放活”的方針，明顯加大了強農、惠農、富農的政策力度。同時，隨著城鎮化的快速發展，農村集體土地快速增值，農村資金、資源、資產數額不斷增大。但由于鄉村治理體制機制建設既滯后于國家實行強農、惠農、富農政策的要求，又滯后于工業化、城鎮化快速發展的形勢，致使涉農腐敗怵目驚心，“小官巨腐”頻繁發生。

在被查處的“小官巨腐”案件中，北京海淀區西北旺鎮皇后店村會計陳萬壽挪用資金高達1.19億元、延慶縣舊縣鎮農村經濟經營管理中心原主任袁學勤挪用公款2400萬元、朝陽區孫河鄉原黨委書記紀海義在征地拆遷等建設中利用職務之便受賄9000萬元等等。2015年1至9月北京市紀檢監察機關立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。全國各地農村也大都存在“小官巨腐”問題。

當前比較突出的涉農腐敗現象，從根本上說，暴露了國家和鄉村治理結構存在嚴重缺陷，折射了鄉村政治生態的“霧霾”。筆者在農村調研中曾多次遇到農民傾訴，說現在中央惠農政策好是好，可是農民沒有真正享受到，中央給農民的錢，很多被一些鄉村干部貪污了，與其這樣，還不如國家干脆取消各種惠農政策，免得鄉村干部中飽私囊。農民這些比較激動的心聲，讓人深思，發人深省。

涉農腐敗侵蝕和消解國家治理目標和意愿

市場化改革以后，人的價值觀念發生了錯位，人性中貪財、自私、逐利的弱點得到了空前強化。習近平總書記曾在河北省阜平縣龍泉關鎮顧家臺村調研時說：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項被截流和挪作他用，和救災款被挪用一樣，那是犯罪行為。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因貪污公款被查后理直氣壯地反問：“我當村干部不就是為了撈兩個嗎？這怎么還違法了？”可見，在鄉村部分基層干部中“不義之財君莫取”的古訓底線已經失守，不擇手段牟取私利已公然大行其道。

要使國家好的公共政策得到及時有效的貫徹落實，避免“政令不出中南海”，的確需要推進治理體系和治理能力現代化。雖然地方基層政府都是國家的代理者，但地方基層政府都是自利型的“經濟人”，有其自身的強烈利益訴求，面對中央的委托要求，他們往往在考量自身利益的基礎上進行選擇性執法，甚至徇私枉法。“上有政策、下有對策”恰恰出自于地方基層政府遵循自利型“經濟人”的自我選擇。官員代理人背離了民眾委托人意愿，甚至拋棄委托人自立為王、自行其事，恰恰又是傳統官僚體制難以擺脫的治理陷阱。在這種治理陷阱中，百姓與國家之間被層層官僚阻隔，最下層的百姓與最上層的國家之間缺乏制度化的直接聯系，國家的治理目標和意愿往往被地方基層的官僚腐敗侵蝕和消解。