如何從威權式治理過渡到參與式治理

傳統威權式社區治理的發展或創新已經觸碰到了“天花板”。也就是說，當今中國社區治理發展或創新無非是不斷地加強和強化政府的親民和效率。但社區發展的未來卻是要從威權式治理向參與式治理的轉型。這由如下現實發展條件所推動。首先，市場經濟的發展促進社區成員多元價值觀的發展，而社區共享價值的形成要經由溝通和參與而形成的協作關系。其次，社會異質化導致參與需求不斷擴大。最后，社會自治空間不斷擴大，社會成員的自主性、異質性、依賴性及流動性都發生了變化，使得社會整合或社區協作關系需要建立在利益與價值共享的基礎之上。

也就是說，經濟社會發展在改變著傳統社區的同質性和整體性，促進了社區成員的分化和多元化。社區成員在職業、收入、居住和生活方式等領域，個人的選擇增加，個人發展的途徑出現多元分化。同時，社會資源的分散造成社會權力的分散，不同利益群體的權利意識不斷得到強化。換言之，傳統威權式治理的社會基礎和制度保障條件都發生了結構性變化，多元主體的發展和成長，不僅分享著對社會資源和社會活動空間的支配權，也要去直接參與社區發展的價值分配和目標定向，并通過各種形式影響政府政策的利益取向和價值取向。

從社區的本質屬性上看，社區不需要權威的集中管理，社區自治是社區居民的本質意志。問題的關鍵在于，如何將有效的政府公共管理過程與公民積極參與的熱情和行動結合起來，即如何將有序的公民參與納入到政府公共管理過程中來，在公共政策制定與執行中融入積極、有效的公民參與。這就是傳統威權式社區治理面臨的挑戰。

第一，居民擁有更大控制權。現今的社區，絕大部分是由城鎮的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮的村委會改名而來。無論從治理原則還是從現實社區支配關系上看，居委會或村委會都是政府權威的一個環節或部分。在威權式治理結構中，社區居民只是秩序的一個“網格”和被動的服務消費者而已。從對政府權威“普遍服從”的治理，到居民擁有更大控制權的參與式治理，必須向社區居民自主治理價值回歸，回歸到由非職業人員和公民擁有更大控制權的參與式社區治理中來。亦即從“普遍服從”向廣泛的公民參與社區治理的轉變。這意味著，傳統的基于行政權力、控制、職位“合法性”的威權式治理勢必失去存在的依據和意義。

第二，祛除社區的過度官僚化、職業化和專業化。現今中國社區的行政管理者追求的是政績和效率，并以日新月異的所謂“精細化管理”來不加節制地推行官僚化、職業化和行政化，它的目標就是管理和秩序。與此同時，為了標榜民意，它不斷地制造和培養“樣本代表”（社區參與的“積極分子”），以加強自身的合法性和執行力。但經驗證明，精細化管理只對秩序的維護有利，對社區協作關系的有機整合，幾乎沒有任何益處。因為一種秩序是行政權力強制管控的結果，另一種秩序是基于社區成員價值共享與利益共享的結果。須明確社區的“本質意志”是什么，社區不是靠權力、法律、制度的觀念等強力整合起來的機械合成體。因此，回歸到由非職業人員和公民擁有更大控制權的參與式治理，乃是當今中國社區建設的第一步，也是非常關鍵的一步。

第三，社會組織的發展和成長是實現向參與式社區治理轉型的結構性條件。社區是具有認同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元。獨立性和自主性的社會組織是社區和諧和有序的力量源泉，是具有合作精神的載體。一方面，它自我約束、自我管理，而不必受制于外力或他人；另一方面，社區成為一個有機共同體，使社區成員擁有歸屬感和認同感。但現實的社區治理結構卻沒有上述社會組織存在或成長的空間和條件。比如，黨的十八大提出，取消社會組織的審批制，實行登記制，但在很多地方卻不能實質性推動，當然原因可能是多方面的。現今，遍布社區的是官辦的或半官半民的社會組織，這類社會組織對基于價值共享與利益共享的參與式治理，可能沒有任何實質性推動意義。

（本文作者為中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任、研究員）