【摘要】關于選擇或設計何種政治制度機制才能促進和實現社會公平正義，中外學者和思想家提出過不同的理論觀點和對策措施。歸納起來大致有兩大理論：民主法治機制理論和政府善治機制理論。民主法治機制和政府善治機制的不同結合，形成了不同國家的政治公平實踐模式。十八屆三中全會在繼承中國共產黨人追求社會公平正義經驗成就的基礎上，提出了實現社會公平正義的中國之道，即融合民主法治機制和政府善治機制的國家公平治理機制。這就是要走以國家公平治理促進社會公平正義的中國特色之路，也就是要探索中國特色國家公平治理的體制制度及其實現機制。

【關鍵詞】社會公平正義  民主法治機制  政府善治機制  國家公平治理

【中圖分類號】D035                  【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.001

在當下的中國，國家治理成為時尚的學術話語，國家治理現代化的研究成為學界流行的學術領域。然而，在這種繁榮表象背后，也潛藏著國家治理研究空洞化的危險。即是說，現有的一些國家治理研究沒有全面準確地理解中共十八屆三中全會的精神，忽視了公平正義這一核心內容和價值目標。實際上，十八屆三中全會在貫徹落實全面深化改革的戰略部署和提出國家治理體系和治理能力現代化時，特別強調了治理與公平的內在關聯，那就是：全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點；全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；全面深化改革，必須讓發展成果更多更公平惠及全體人民。由此可見，國家治理現代化應該以“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”為核心內容，以“促進社會公平正義、增進人民福祉”為出發點和落腳點。總之，就是要通過國家治理現代化，促進和實現社會公平正義。

那么，如何通過國家治理現代化促進社會公平正義呢？也就是說，什么樣的政治制度機制有助于實現社會公平正義呢？這正是國家治理研究者所要回答的重大理論課題，也是國家治理施行者所要解決的重大實踐問題。對此，筆者經過大致的文獻梳理和初步的分析研究發現，在中西方的理論與實踐上，促進和實現社會公平正義的政治制度機制，在基本層面上具有一些共性的東西，但在具體實現模式上卻是多樣化的。因此，在促進和實現社會公平正義的政治制度機制的設計上，各國之間不可能照抄照搬，中國也必然要探尋和推行適合本國國情的實現社會公平正義的政治制度機制模式。從這個意義上講，十八屆三中全會已經提出了實現社會公平正義的中國之道，就是國家公平治理。

西方追求公平正義的思想歷程

一個國家的政治體系是否有責任破解貧富不均和社會不公這一重大社會難題，從而促進社會公平正義呢？西方思想家和學者在作出肯定回答的前提下，提出了各種破解方案及對策措施。

在古代，以亞里士多德為代表的古希臘人，注重探討通過理想政體的選擇設計——實行民主共和、權利平等以及奉行法治等政治機制——來體現和關照社會公平正義。亞里士多德認為，正義建立在平等（均等）或公平的基礎上，他首次從三個方面對社會公平正義的政治實現機制進行了開創性的探討：一是以“中庸之道”糾正平民政體和寡頭政體的極端片面性，倡導兼顧窮人和富人利益的中產者執政的“共和政體”（混合政體）；二是按照正義原則，要求政治權利的平等分配（即民主制度），以實現利益的平衡；三是實行法治。他認為，正義判斷無偏無私，法律正好是這樣一個沒有偏私的“中道的權衡”，而且，法治又是對權力的有力約束。因此，誰都承認法律是最優良的統治者，符合正宗政體所制定的法律就一定合乎正義。①

西方近代學者在繼承以民主和法權的政治公平間接保障社會公平思想的基礎上，進而強調以分配正義——國家的公平分配直接促進社會公平。美國學者塞繆爾·弗萊施哈克爾在《分配正義簡史》一書中，全面描述了分配正義從亞里士多德到現代的整個發展過程，認為分配正義的當代含義——窮人有權得到由國家保證的一定量的物質財富——是一個現代概念，這主要來自亞當·斯密和康德的著作。在弗萊施哈克爾看來，現代的分配正義觀主張國家應該謀求社會公平正義。譬如，斯密認為，政府減少或者消除貧困是義務而不是恩惠。在《國富論》中，他提出了一些分配主義者的建議，如財富至少可以在三種方式上重新分配：財產從富人直接轉移給窮人；對富人征收比窮人更高的稅；運用從富人和窮人那里征收的稅提供主要為窮人帶來利益的公共資源。弗萊施哈克爾還指出，康德是第一個明確提出救濟窮人是國家義務而不是個人義務的主要思想家。可以說，康德與分配正義的現代含義已經非常接近了，不過，他沒有清楚地表達出來。而巴貝夫則在史上第一次明確提出要求國家重新分配財富給窮人的分配正義主張。②為了實現“最大多數人的最大幸福（利益）”，功利主義者提出，不僅要促進人的權利平等、消滅特權，而且更要求政府直接履行促進社會公平正義的職責。如邊沁認為，保證平等就是政府的一項基本任務。據此，邊沁提出了一些帶有社會福利性質的改革方案，比如說由政府制定生活必需品的最高價格標準從而保證人們基本的生存等。③約翰·密爾認為，實現人類社會的最大幸福就必須促進人的權利平等、消滅特權，他主張政府應擔負起推行“普遍福利”的職責，以增進社會的福利為目的。④休謨要求政府應該直接履行促進社會公平正義的職責，以增進“公共效用”⑤。

西方現代自由主義學者，在認同間接政治手段（民主、法治與權利保障）的基礎上，更強調運用直接政治手段（國家干預、福利國家政策），通過政府善政以實現社會公平正義。譬如，羅爾斯既主張通過立憲民主制度及其社會合作體系來實現社會的公平正義，又倡導通過政府對收入的再分配解決社會不平等。⑥實際上，平等或公平已經成為英美等現代自由主義者最為關注的目標之一。他們都強調國家應該履行實現社會公平正義的職責，要求政府必須為人們提供平等的機會和平等的權利以及公平的福利分配。也就是說，平等不再像啟蒙思想家所主張的那樣，僅指人的天生平等和政治權利的平等，各派左翼理論家甚至已經強調并嘗試結果上的平等。

在平等或公平共識的基礎上，當代西方學界呈現出多元化的公平正義政治實現機制論爭。加拿大學者金里卡指出，從當代政治哲學的爭論中可以找到一個關于平等主義的共識，即“所有人（以及某些動物）的利益都應該受到平等的考量”。在自由主義、自由至上主義、馬克思主義之中都可以看到關于平等的探討，⑦這正如德沃金所說，“任何理論要獲得一定的可信度，都以人人平等的理念作為其內核”。不過，“對于應該通過政治的手段在什么樣的范圍內‘創造’平等、以及‘創造’什么樣的平等，卻是一個至今為止在理論家之間爭論不休的問題”。⑧因而，在現當代的西方，學者們提出了實現社會公平正義的多種制度機制和政策方案，如合作式立憲民主制、民主法治的福利國家、利益均衡的法律保障、資源平等的民主制度、平等的協商民主機制、民主的公共行政制以及社會國家論等。

中國對公平正義實現機制的探索

實際上，在如何設計和運用政治制度機制實現社會公平正義方面，中國人也有自己的探索歷程和思想進程以及多種對策建議。

中國古代思想者，試圖在非民主法治的君主政治下謀求公平分配的理想，例如孔子的“均平”思想，老子的“損有余而補不足”觀念，墨子的“兼相愛”和“交相利”觀念，鄧牧批判暴君暴政的“平等社會”理想，王艮的“人人君子”和人人平等理想，李贄的“政治平等”思想，唐甄的“民無貴賤”和人人平等理想，龔自珍的帝王公平治理天下理想等，但他們沒有提出建設性的政治實現機制。實際上，君主專制與社會貴賤等級秩序相輔相成，本質上不允許社會公平或平等，因此，即使強烈要求廢封建等級制度和建均貧富理想社會的洪秀全，卻也在實踐中又重復著君權政治的等級社會。

中國近代的思想者，在借鑒西方觀念的基礎上倡導以民主法治和政府善政機制謀求社會公平正義。例如君民共主共治論，體現了薛福成、陳熾等的“君民共主”追求；康有為的“君民共主”和君民合治的君主立憲制思想以及大同之世公政府政治體制的理想；民主法治和政府善政混合論的代表人物孫中山主張通過民族平等（五族共和）、民權平等（民主共和）和民生平等（平均地權經、節制資本、扶助農工和直接謀求社會平等）的三民主義和“五權憲法”實現社會公平正義；章太炎在批判西方代議制人為制造“階級”（等級）和加劇不平等的基礎上，設計了兼有民主法治和政府善政的“獨特民主共和”，以防止貧富懸殊和社會兩極分化等。

中國共產黨人及其知識分子，根據馬克思主義公平正義思想，一直致力于探討和追求實現公平分配或社會平等的理想政治制度與現實政治機制。在《哥達綱領批判》、《反杜林論》等著述中，馬克思、恩格斯從理想層面指出，只有在廢除私有制實行公有制的共產主義社會，才能實現社會的真正平等和個人的自由全面發展。在現實上，他們則主張在“半國家”的社會主義國家，借鑒資產階級的“法權”觀念和政府社會干預的作法，通過“爭得民主”、保留現代國家的“社會職能”、勞動者之間按勞分配、“社會一切成員”之間法權平等和按正義分配等措施，在政治、經濟和社會領域全面實行平等。作為中國共產黨人及其知識分子代表的毛澤東將馬克思主義社會公平正義實現機制的思想與中國國情相結合，提出了中國特色的新民主主義共和國或人民民主共和與國家干預或政府分配相結合的社會公平正義實現機制思想，指導著中國人對社會公平正義的追求。但是，由于對理想政治機制與現實政治機制、批判資產階級法權與借鑒西方國家經驗、按勞分配與社會公平、民主法治與政府分配等概念的認識存在觀念上的錯位或穿越，導致中國社會長期存在分配上的平均主義和社會上的等級主義并存的不正常局面。

開始于20世紀80年代的改革開放和現代化建設，在推動中國快速發展的同時，也伴生出了社會分配不公和兩極分化。對此，鄧小平提出了反對特權腐敗、依法保障人民權利以及通過國家干預以先富帶后富最終走向共同富裕的社會公平正義實現機制思想；江澤民在《認真消除社會分配不公現象》一文中，提出要通過政治、法律、行政、經濟等手段解決平均主義的分配不公、收入差距過大的分配不公和特權腐敗的分配不公問題。與此相適應，中國學者也將注意力集中于發展效率與分配公平以及探討收入分配公平的政府實現機制問題上。比如朱光磊在《中國的貧富差距與政府控制》等書中，從政府控制貧富差距的角度對此做了集中的分析，提出了貧富差距的控制性政策、限制性政策和控制貧富差距的綜合性政策。⑨另外，也有一些學者對政治正義、公平與民主、權力和權利公平以及法治的公平等問題做了零星探討。

實踐證明，社會平等僅靠政府分配機制難以真正解決，必須通過政府分配、公共服務、民主、法治等多種政治機制，綜合規則公平、權利公平、機會公平以及分配公平，才能解決。于是，黨的十六屆六中全會正式確立了“促進社會公平正義”的政治任務，突破了僅從分配領域談公平問題的狹隘視野，要求加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，綜合運用多種手段“依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系”。自此之后，在國內，掀起了探討社會公平正義的高潮。

從政府治理機制和民主法治機制的視角出發，可以歸納出對社會公平正義“政治實現機制”的分析要點及對策建議：（1）政府公平施政。這方面的研究包括政府公平職責的履行、公平正義為導向的政府治理模式、公共服務均等化與服務型政府建設、政府維護公平正義的政策選擇等。對此，具有代表性的觀點認為，“促進社會公平，政府是最主要的責任主體。政府作為公共政策的主要制定者，是最大的公共權力持有者，掌握著最多的社會可分配資源。政府履行公平職責的主要方式有兩種：一是制定公平合理的公共政策，體現社會分配和再分配政策的公平正義原則；二是在依法行政管理過程中維護和確保公平正義原則的落實”。⑩（2）公平的民主。這方面的研究主要是著力于公平正義與民主政治（包括協商民主）的相關性問題，認為“民主以平等為前提，從平等可以推演出民主，民主機制是分配正義的背景制度”。?因此，“實現公平需要利益表達的政治機制，即通過民主機制，人數眾多的弱勢群體可以用選票平衡市場的力量和資本的霸權，爭取屬于自己的利益”。?（3）政治公平。這方面的研究涉及政治資源公平配置體系、政治對公平價值的道義責任、政治上的平等權利和政治平等的分配維度等。有學者認為，“要實現社會公平正義，就要推進政治平等，提升社會弱勢群體的政治影響力，并有效限制強勢群體左右公共政策的力量”。?（4）公平執政。這方面的研究包括公平分配與黨的執政能力、公正執政理念與基礎、黨的領導與保障社會公平以及中國共產黨公平執政的探索實踐等。有學者認為，所謂公正執政，“是指黨在執政過程中，平等地對待社會成員，平等地解決和處理各種社會關系和矛盾，并保證社會弱勢群體能夠與其他成員一樣平等地享有社會發展的成果。它主要包括統籌執政理念關系，平等對待社會成員，處理不公正行為和實現公正目標等”。?（5）法治公平。這方面的研究包括公平正義的法治價值追求、社會公平與國家責任、保障公平正義的法治機制、以法律監督實現公平正義、維護分配正義和糾正正義的法治對策以及實現公平正義的法治方式、途徑和程序等。其核心觀點是，公平正義是社會主義法治的價值追求，因此，“需要把公平正義的不同認識及其訴求盡可能納入法治軌道，通過法治方式、途徑和程序實現公平正義，民主立法、依法行政、公正司法、自覺守法是以法治思維和法治方式實現公平正義的重要環節和基本途徑”。?（6）公平制度保障。除了分配制度外，一些學者還從制度與公平正義、正義的制度設計、公平正義的制度體系、體制性不公平與收入分配不公以及我國社會保障制度的公平價值等方面，研究保障社會公平正義的制度體制和社保制度。他們認為，“實現社會正義的關鍵是制度，社會正義必須由制度來保證，正義的實質是制度設計問題”。?因此，制度公平才是最大的社會公平。（7）實現公平的綜合政治機制。值得注意的是，俞可平發表了系列文章（《論維護和實現公平正義》，2007；《收入分配不公是社會不公最深刻體現》，2012；《重構社會秩序，走向官民共治》，2012；《公平優先應成為新的策略選擇》，2014；《公平正義與依法治國是國家底線》，2014；等等），對實現公平正義的綜合政治機制作了全面的論述，認為實現公平正義必須推行民主法治；從法律、制度、政策上努力營造公平正義的社會環境；應當發揮政府維護公平正義的主導作用，同時發揮市場體系和公民社會的積極作用；走向官民共治等。

探索適合本國國情的公平正義之道

綜觀社會公平正義政治實現機制問題的中外探討，首先可以發現，不論是專門的學者，還是一般的思想者，甚至是政治實踐家，他們都表達了一種前提性的基本共識，那就是政府或政治主體有責任謀求社會公平正義，在此基礎上，他們開展了社會公平正義政治實現機制的理論探討和實踐探索。然而，時至今日，在政府或政治主體應該選擇或設計何種政治體制制度和實現機制才能促進和實現社會公平正義方面，卻仍然存在著理論觀點眾多、對策措施各異、實踐模式多樣化的現象。可以說，人類社會發展到現在，還沒有找到通過良善政治機制實現社會公平正義的靈丹妙藥和理想方案。因此，包括我國在內，在設計或完善社會公平正義的政治實現機制時，還談不上對哪種理論觀點和對策方案的全盤吸收或借鑒，需要繼續探討和探索創新。

通過梳理中外思想界對社會公平正義政治實現機制問題的探討，可以大致歸納出兩大理論：民主法治機制理論和政府善治機制理論。其中，民主法治機制理論，一般主張通過民主共和與法治權利等政治機制實現社會公平正義，而政府善治機制理論，則一般倡導政府或其他政治主體通過公共服務、分配政策、社會保障、福利國家或民生建設等政治機制實現社會公平正義。在西方的社會公平正義政治實現機制的研究中，既有偏重于民主法治機制或政府善治機制的觀點，也有強調民主法治機制與政府善治機制相互對立的觀點，還有倡導民主法治機制和政府善治機制交叉融合的觀點。近代以來，中國思想家和學者對社會公平正義政治實現機制探求的重心，是以政府善治機制謀求分配公平，雖然也呼吁通過民主法治機制推進社會公平，但后者卻長期被置于次要位置。雖然實現社會公平正義的政治任務提出之后，國內學者從民主政治、政治公平、公平執政、法治、體制制度、分配制度、社會保障制度、政府公平施政、福利國家以及綜合政治機制等方面展開了分析研究，也可以大致劃分出民主法治機制理論和政府善治機制理論，但學界幾乎還沒有從類型學上進行民主法治機制與政府善治機制的學理性分類及其對比分析。而且，以民主研究和民主化追求為己任的政治學者卻對民主的公平價值和民主對公平的作用機制方面的問題，缺少學術上的研究和現實上的關照。

從中西方追求社會公平正義的現實實踐來看，北歐國家的政府善治機制能夠比較有效地促進社會公平，主要在于其以民主法治為基礎；而美國的實踐又證明，僅僅依靠民主法治機制也不能有效地促進社會公平。西方國家在謀求社會公平方面，還出現了循環反復和徘徊不前的現實困境。這些狀況表明，在設計或完善社會公平正義的政治實現機制時，是不可能照抄照搬哪國模式的，需要探索適合本國國情的促進社會公平正義的政治之道。

如上所述，中國共產黨人也一直致力于追求社會公平正義。為了全面建成小康社會，實現強國富民的中國夢，十八屆三中全會在繼承經驗成就的基礎上，提出了實現社會公平正義的中國之道，既不偏重于民主法治機制，也不偏重于政府善治機制，而是融合民主法治機制和政府善治機制的國家公平治理機制。這實際上是以習近平總書記為代表的中央領導集體實行的以國家治理現代化促進社會公平正義的重要治國理政方略，主要包括：中共十八大報告提出的維護社會公平正義和走共同富裕道路的總體要求；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的以國家治理現代化促進社會公平正義的目標任務；《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的全面推進依法治國，維護社會公平正義、促進共同富裕的重要原則；《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出的廣泛參與、求同存異、理性包容的協商民主以促進社會公平正義的基本原則；以及習近平總書記提出的立黨為公、執政為民、民生建設和走向共同富饒的執政理念等。概括起來可以說，在我國，就是要走以國家公平治理促進社會公平正義的中國特色之路，也就是要探索有中國特色的國家公平治理的體制制度及其實現機制。

注釋

①［古希臘］亞里士多德：《政治學》，北京：商務印書館，1981年。

②［美］塞繆爾·弗萊施哈克爾：《分配正義簡史》，北京：譯林出版社，2010年。

③［英］邊沁：《道德與立法原理引論》，北京：商務印書館，2000年。

④［英］約翰·密爾：《功利主義》，上海人民出版社，2008年。

⑤［英］休謨：《道德原則研究》，北京：商務印書館，2001年。

⑥［美］羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年。

⑦［加拿大］威爾·金里卡：《當代政治哲學》，上海三聯書店，2004年。

⑧唐士其：《西方政治思想史》，北京大學出版社，2002年，第27頁。

⑨朱光磊：《中國的貧富差距與政府控制等》，上海三聯書店，2002年。

⑩楊海蛟主編：《新世紀新拓展：政治學理論研究概觀》，北京：世界知識出版社，2009年。

?姚大志：《社會正義論綱》，《學術月刊》，2013年第11期。

?王成斌：《論實現效率的市場機制與實現公平的民主機制》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學版），2004年第6期。

?周光輝、殷冬水：《利益表達平衡：社會正義的內在要求——我國社會不公發生邏輯與社會正義實現方式的政治學分析》，《江漢論壇》，2013年第2期。

?胡昌祿：《公正執政的基礎、內涵與意義——執政黨對待社會公平正義的思考》，《湖北省社會主義學院學報》，2011年第2期。

?李林：《通過法治實現公平正義》，《北京聯合大學學報》（人文社會科學版），2014年第3期。

?姚大志：《何謂正義：當代西方政治哲學研究》，北京：人民出版社，2007年。

On the Complexity and Inclusiveness of the Modern States

—The Governance Method for Realizing Social Fairness and Justice

Liu Junxiang

Abstract: With respect to the issue on how to choose or design a political system and mechanism for promoting and achieving social fairness and justice, scholars and thinkers at home and abroad have proposed various theoretical perspectives and measures. They can be summarized as two main theories: the theory of democracy and rule of law mechanism, and the theory of government good governance mechanism. As the two mechanisms could be combined in different ways, they help form different modes in different countries for realizing political justice. On the basis of expanding the experiences of the former Chinese communists in pursuing social fairness and justice, the Third Plenary Session of the Eighteenth Party Congress put forward the Chinese way of realizing social fairness and justice, namely, the national fairness governance mechanism through fusion of the said two mechanisms. That is to say, China will take a path with Chinese characteristics which promotes social fairness and justice through national fairness governance, and China will explore the systems and mechanisms with Chinese characteristics for achieving national fairness governance.

Keywords: social fairness and justice, the democracy and rule of law mechanism, government good governance mechanism, national fairness governance

【作者簡介】

劉俊祥，武漢大學政治與公共管理學院教授、博導。研究方向為政治學理論、憲政理論、馬克思政治理論中國化、中國發展模式與公共治理。主要著作有《人本政治論——人的政治主體性的馬克思主義研究》、《法治政治與規則政治》（論文）、《論貧富公民利益博弈的憲政機制》（論文）等。