常見的代表性提法就是“劃定紅線，守住底線”。這里的紅線有兩種理解：一是把紅線看作是空間概念，劃定地理意義上的紅線區；二是把紅線理解為預防突破底線的警戒值。無論哪種理解，目的都是為了守住生態環境與資源底線。實際上，在生態環境與資源領域，紅線與底線的關系非常復雜，從數值角度來看，有時紅線就是底線；但從政策法規角度來看，二者又是不同的。因而，不能籠統認為二者是相同的或不同的。

關于“生態紅線”與“生態底線”關系界定的思考

在現實生活中，政策法規的規定就是紅線，而倫理道德的要求則是底線。兩者的關系非常復雜，既有聯系，也有區別。倫理道德底線與法律紅線的相聯之處主要有兩點：一是“不觸及政策法規紅線”是倫理道德底線的一條重要標準。政策法規禁止的行為，也大都是倫理道德不允許的行為。二是兩者可以轉換。如果一項倫理道德不允許的行為比較重要，也可以及時升格為政策法規。

兩者的不同之處也主要有兩點：一是兩者并不是完全的包容關系。倫理道德底線涵蓋范圍要廣泛的多，違反道德底線則不一定違法。當然，在特定條件下，違法也不一定違反道德。二是兩者的處罰措施及確定性不同。觸及政策法規紅線，就要受到法律或行政手段的處罰，因而，相關標準必須非常明確。而違反道德底線，則主要受社會輿論的譴責，但一些道德指標很難量化，比如“孝敬父母”指標。

從以上分析可以看出，紅線與底線不是等同的關系，從廣義上看，兩者屬于一種相互包含的關系，底線包含了紅線。紅線是用政策法律手段規范底線中的重要內容，區分二者的主要標準是看是否觸犯政策法規。基于這種理解，就可以明確界定“生態底線”與“生態紅線”的概念及相互關系。

“生態紅線”是指為保護生態環境及資源，政策法規所規范的空間或數值，包括紅線區與紅線值。在紅線區中，紅線屬于空間概念。在紅線值中，紅線屬于數值概念。無論是紅線區或是紅線值都具有政策法律效力。

“生態底線”是指生態環境及資源能承受的最大值，是基于科學計算得出的數值。生態底線包括空間概念與數值概念，但由于每個區域都應守護生態底線，每個區域都應是生態底線區，一些生態環境被破壞嚴重的區域，則屬于生態底線發展區。從這個意義上講，設置生態底線區的意義不大，因此，生態底線更多的是數值概念。

在生態紅線與生態底線的關系方面，二者既有區別，又有聯系。區別主要體現在以下兩個方面：一方面，從約束力角度來看，生態紅線是政策法規概念，生態底線是倫理道德概念。生態紅線的標準要非常清楚明確，這是政策法規需要執行的要求。而生態底線即可以是明確的底線值，也可以是相對模糊的目標訴求。

另一方面，從執行的角度來看，生態紅線是剛性的，而生態底線則有一定的彈性。紅線一旦劃定，就必須執行，不能變通；而底線則要考慮現實與發展情況，有一定的彈性空間。

從理論上講，確定生態底線值需要嚴守環境容量等科學標準，但考慮到一些開發區及建成區的生態環境已受到不同程度破壞，難以達到理論值的現狀，確定具體的底線數值時，要尊重歷史與現實、實事求是。既要進行科學的計算，找到理論上的底線，也要充分考量現實以及未來可實現或達到的目標。

對于一些能準確計算出底線值的指標，底線值相對固定。而對于難以給出統一標準的指標，則需要結合各地的實際情況，確定底線值。這就導致一些指標的底線值是逐步發展的，當然，這些底線值也不是無限提高的，在到達一定值后，就相對固定下來。

“生態底線”與“生態紅線”的聯系主要體現在以下兩個方面：一方面，在“生態紅線”作為空間概念的背景下，劃定紅線區是保護一個區域生態底線的重要手段。整個國家都應守住生態底線，因此，每個區域都應看作底線區。但由于很多區域需要開發建設，只有少量區域才能被劃為受政策法規嚴格保護的紅線區，限制開發或禁止開發。在劃定的紅線區，水、土地、森林、能源等資源的開發利用都受到嚴格的保護，其目的就是為了嚴守該區域的生態底線。

另一方面，在“生態紅線”作為數值概念的背景下，底線是確定紅線的重要基礎。生態環境領域一般應選取其承載力的極限值作為底線。由于底線一旦被突破，局面將無法挽回，需要利用政策法規予以保障，具有政策法規的約束力后，底線也就成了紅線。由于低線具有一定的彈性，在一些生態環境保護與資源利用狀況較好的地區，一些指標的底線標準相對較高，紅線也相應較高。而對于一些生態環境破壞嚴重與資源利用狀況較差的地區，一些指標底線與紅線也可以在一個時期內采取“只能更好、不能變壞”標準。但無論哪種情況，底線值是確定紅線值的重要基礎。人們常說的紅線就是底線，主要就是基于這種狀況。

關于“生態底線”與“生態紅線”概念應用的建議

政策中明確區分相關概念。一方面，要區分紅線區與紅線值的概念。紅線區是指生態紅線所包圍的區域。紅線值是指一些生態指標的閾值，受法律保護，考評紅線區的具體指標值均屬于紅線值。對于非紅線區，一些生態指標的值如果具有嚴格的政策法律約束力，也屬于紅線值。對于大量不屬于紅線的指標值，生態底線值也是重要的參考標準，相關指標的考核標準或發展目標一般不能低于底線值。另一方面，要明確相關口號中紅線與底線的含義，對一些政策性提法應仔細斟酌，比如，常說的政策性語言“國家生態紅線是維護國家生態安全的底線”就混淆了兩個概念，更準確的提法應該是“國家生態紅線是維護國家生態安全底線的重要保障”。在“劃定紅線，守住底線”口號中，紅線也具有空間與數值的雙重含義，不能單獨作為空間概念。

同時開展“確定底線”與“劃定紅線”工作。生態底線是一個區域劃定生態紅線區及確定紅線值的重要基礎。“確定底線”與“劃定紅線”是相輔相成的，各地只有準確摸清當地的生態底線，才有利于劃定紅線區與確定紅線值。

“確定底線”也是各地制定生態環境與資源發展目標的重要依據，從這個意義上講，明確眾多指標底線工作進展本身也應成為一項重要的考核標準。比如，在環境質量方面，國家環境保護部多次發文要求各地測算環境容量（實際上就是環境底線），但很多區域相關工作進展緩慢。這即使這些地區劃定環境質量紅線的工作缺乏科學的依據，也使“守住底線”成為一句空洞的口號。

把更多生態指標的底線逐步轉變為具有政策法規約束力的生態紅線。違反紅線就是違法或違反政策，突破底線則要受到自然的懲罰，這缺少約束力。對于眾多沒有規定紅線標準的生態指標來說，要“守住底線”，面臨著較大的不確定性，需要在完善指標底線的基礎上，把更多重要指標的底線值變成紅線值。不過，生態領域很多指標的底線一般較難計算及統一標準，一般通過劃定紅線區實現。

構建一體化的紅線與底線考核機制。目前，國家已出臺有《生態保護紅線劃定技術指南》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）等政策措施，初步明確了紅線的考核辦法。一些地方也確定了紅線考核指標及標準。但目前缺乏針對底線的考核機制，需要盡快完善。盡管底線的范疇相對模糊，也是可以用來考核的，但需要與紅線結合起來，構建一體化的考核機制。包括：第一，紅線區考核。對于已劃定的紅線區，以不觸犯紅線作為重要考核標準。第二，對于非紅線區，選擇代表性且能明確低線值或底線目標的指標，作為考核指標。

在資源、環境與生態領域統一紅線與底線內涵。紅線與底線概念之所以出現混亂，主要是由于在資源、環境與生態領域有著各自的不同應用。如果不在幾個領域同時規范，底線與紅線概念混亂問題依然不能解決。實際上，在資源、環境與生態領域，底線與紅線有著統一口徑的基礎，關鍵是規范提法，統一標準，避免各自為政。

總之，“生態底線”與“生態紅線”兩個概念既有區別又有聯系，在政策法規的應用中，需要明確定位與區分。隨著兩個概念在生態文明建設中的應用越來越廣泛，準確理解與把握這兩個概念，也具有現實的緊迫性與重要性。

（作者分別為中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員）

【注釋】

①劉琴：“‘生態紅線’成了一團亂麻”，《環境教育》，2015年第4期。

②袁端端：“生態紅線：概念未落地，部門爭畫線”，《協商論壇》，2014年第1期。

③蘇同向，王浩：“生態紅線概念辨析及其劃定策略研究”，《中國園林》，2015年第5期。

④朱前濤：“耕地紅線與生態紅線概念比較”，《中國土地》，2015年第3期。

⑤汪自書：“城市生態紅線的內涵及劃定方法研究”，《環境科學與管理》，2015年第9期。

⑥Wen-Hai Lu, Jie Liu, Xian-Quan Xiang, Wei-Ling Song, Alistair McIlgorm. A comparison of marine spatial planning approaches in China：Marine functional zoning and the marine ecological redline. Marine Policy, Volume 62, December 2015, 94~101.

⑦左志莉：“基于生態紅線區劃分的土地利用布局研究—以廣西貴港市為例”，廣西師范學院碩士學位論文，2010年。

⑧“守住生態底線要靠法律紅線”，《惠州日報》，2015年2月2日。

責編 /韓露（實習）