【摘要】在城市化建設的大發展中，公共利益表述模糊與界定不清導致了商業開發混入，非公共利益征收偽裝；加之城市房屋拆遷制度法規缺失，強制拆遷、暴力拆遷等非法制化、非人性化拆遷方式才應運而生。為此，進一步完善城市房屋拆遷的制度法規、彰顯公共利益征收的人性化都將具有十分重要的意義。

【關鍵詞】公共利益　城市房屋拆遷　人性化　法制化

【中圖分類號】F120 　　 　 　【文獻標識碼】A

只要有城市建設，就存在房屋拆遷；只要有房屋拆遷，就存在房屋拆遷背后所隱藏的利益博弈，無論是商業利益，還是個體利益，亦或公共利益，利益博弈的存在再正常不過了，它有時恰是城市發展及社會進步的內在促進與推動。但是，利益的博弈應該是有規則的，它既要有一個相對崇高的信念，即必須將人性化置于其中；又要有一個絕對公允的規則，即必須將房屋拆遷法制化，并進一步完善之。從過往的拆遷歷史來看，拆遷人的強制性與暴力化還不是被廣為詬病的主角，支撐強制性與暴力化的法制規范與操作規程才是問題的根本，它既發生在商業拆遷之中，也發生在基于公共利益的拆遷之內—尤其是后者，在公共利益的美好設計下，往往掩蓋了公共利益侵占者、濫用者、盜用者超乎法制之上的利益貪圖。這就更加說明城市房屋拆遷中人性化追求與法制化完善的必要性。

城市房屋拆遷中的要害問題分析

行政權力的非制度化越位。城市房屋拆遷中的政府行為之所以屢屢越位成功，有三個關鍵性因素：一是沒有健全的法制可依；二是有法不依、以權代法、行政公權力至上；三是出于政績或財政經濟的需要而做開發商的代言人。1991年之前的房屋拆遷可以依靠個人的思想自覺以及對集體的總體服從，政治與道德的覺悟加上經濟意識的淡薄，拆遷的制度雖然粗糙，但問題尚顯簡單。而至1991年和2001年的兩款拆遷條例的出臺，都突出表明了拆遷制度規范的必要性和重要性，至于2001年版的拆遷條例之所以詬病如潮，只能說明法制的不健全。在這樣的狀態下，政府以權代法、行政公權至上的行為特征也就難免暴露。而且，改革開放進入20世紀90年代后，中國經濟發展迅速，政績彰顯的迫切性也讓各級政府既要城市建設，又要經濟提升，地產經濟便應運而生，開發商成為政府的尋租人恰逢其時，導致拆遷中的矛盾、糾紛甚至刑事案件層出不窮也就在所難免。由于利益的捆綁，政府既是拆遷政策的制定者，又是拆遷人的尋租者，還是實施過程的監管者，對法制的超越輕而易舉，那么房屋拆遷中的非制度化也就不可避免了。

拆遷實施的單向性與強制性。鑒于政府既是拆遷政策的制定者，又是拆遷人的尋租者，還是實施過程的監管者，政府在拆遷中的主導性與主動性造就了它的決定性地位，而被拆遷戶大多作為普通的百姓，即使手持2011年的新拆遷條例，那么還有很多細節由于并不到位，也還是處于被動弱小的一方。

一方面，城市規劃作為拆遷的前奏，政府是否和即將涉及到的被拆遷戶進行了聽證與論證的環節安排？是否將相關規劃及賠償方案公之于眾并在反饋后再進行修正？是否是在雙方協商達成意向并簽約之后才進行拆遷動工？如果這些細節安排在先，還會存在后來的各種糾紛甚至案件嗎？可見，拆遷環節的強制性是由拆遷之前的單向性而來，而單向性拆遷方案未經拆遷戶認可，那么拆遷過程中的矛盾就會滋生并爆發。

另一方面，拆遷過程通常是強制性的。由于前一環節出現問題，強制拆遷、暴力拆遷便是政府順利推行行政決策的唯一手段，盡管強拆者由原來的尋租人變成政府司法人員，但本質并沒有變，制度的缺失必然演變為人治的方式，出現什么意外都有可能，比如程序混亂，不是賠償后再搬，也不是搬出后再拆，而是把人從房子里拖出來后即行強拆。此外，由于單向性的決策及強制性的拆遷，后續的訴訟活動及賠償紛爭不斷，并很難落實，被拆遷者的私人權益最終被違法侵占與剝奪。

公共利益的模糊與濫用。房產是私人財產的一部分，是個人利益的重要構成要素，對私人房產的強行拆遷就是對公民權利的侵犯，①但也只有出于公共利益的需要才是一種例外。與個人利益相對應的，就是公共利益，在2011年新出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》（即“新拆遷條例”）中，就提出了為“公共利益”，要對“被征收房屋所有權人”的合法權益予以保護并給予補償的法律規定，這與2007年通過的《物權法》實現了對接與并軌。但《物權法》中對因公共利益而征收公民個人的房屋設置了嚴格界限，規定了公共征收應遵循的基本原則。問題是，由于普通立法中對公共利益表述的混亂與模糊，使得憲法中“公共利益”條款往往難以付諸實踐，②而且相當容易將這一表述為人所利用。為了實現強拆—強拆對商業開發或者政府公權力的應用具有很大的吸引力，一方面，商業開發可以美化為公共利益需要，并利用規定中的“獲得適當補償后，必須配合拆遷，否則政府可以進行強制拆遷”這條規定而實施強拆；另一方面，地方政府也可以借口公共利益而濫用行政公權力進行強制拆遷。公共利益的模糊性成為公共利益被濫用的一把工具，拆遷利益博弈的天平必然偏離于被拆遷人的合法權益，并最終扭曲了公共利益。

公共利益的界定及其對城市拆遷的限定

公共利益的內涵界定。城市房屋拆遷中的種種問題與矛盾之所以和公共利益糾纏不清，就是因為公共利益是各種利益博弈得以實現的招牌，而這塊招牌的模糊不清正是博弈者得以利用的切入點。2011年的新拆遷條例自然關注到了“公共利益”這一概念的重要性，并著重為“公共利益”進行了列舉法表述。如果這次表述能夠給“公共利益”以一個相對清晰的界定，那么剩下的問題就是進行審查的程序問題了，這將有效杜絕商業開發者假公益之名興“強拆”之實。從字面上理解，公共利益即公共的利益，但公共利益長期以來卻是一個高度抽象、爭議很大的概念。③

邊沁認為，公共利益并非獨立于個人利益的特殊利益，而是組成共同體的若干成員的利益總和。國家的目的就是最大程度地促進公共利益，實現社會最大多數人的幸福。④邊沁的概括至少有三個方面說的比較清楚：第一，說清了公共利益與個人利益的關系，二者并不矛盾，也不對立，如果可以分割的話，公共利益說到底還是個人利益的一部分，只是這種利益具有大家都認可、都需要、也都接受的共性，盡管每個人需要的程度不一樣；第二，公共利益由國家的象征、社會的代表、公眾的委托人—政府負責實現，并進行最大化的促進；第三，公共利益能夠實現社會大多數人的幸福，而對少數人來說可能未必如此，但至少不會對個人現有利益造成損失。邊沁的詮釋基本能夠作為我們對公共利益的理解，因此在新的拆遷條例中，通過列舉式的立法模式給公共利益以闡釋，應該是一大進步。

公共利益視角下房屋拆遷的正當性。法律針對私人財產給予了必須保護的規定，并劃清了財產的個人權利與政府權利之間的界限，但對私人財產權的保護并不是沒有界限的，在一定條件下，政府也可以對私人財產進行一定的限制或剝奪，國家的征收權就是對私人財產進行限制或剝奪的體現。⑤難道這和法定的私人財產保護權利發生了沖突？當然不是，只不過這一權利存在著一定的前提，即在國家不征收的情況下，私人財產權當然是神圣不可侵犯的。而問題的另一面還在于，國家的征收權是否是無限的呢？當然也不是。也就是說，國家通過法律的形式對私人財產權的保護不會是一句空話，國家根據需要而對私人產權進行限制或剝奪也絕不會隨意而行，同樣必須要有法律依據的存在。

首先，國家對私人權利的限制和剝奪要符合以下條件：第一，基于公共利益的需要；第二，公共利益的實施是必要的；第三，有法律的限制和要求。不難理解，公共利益是社會共同體各成員的利益總和，說到底還是出于對私人利益的考量與需求，是一種利益替代另一種利益的過程，體現在個人身上，也就是利益方式發生了轉變。其次，國家的征收可能會對私人原有的利益形式—如房屋等—造成損毀，但賠償作為一種彌補的方式，既保護了私人的利益成本，又無礙于公共利益的實施，也并沒有使私人利益遭受無端損失。最后，政府的征收行為是在法律的規范和要求下實施的，其合憲性也進一步證明了房屋拆遷的正當性。因此，公共利益是限制或剝奪公民財產權的必須前提。

基于公共利益拆遷行為的限制與要求。公共利益的內涵界定能否達到一種清晰穩定的狀態呢？答案是否定的。而且，隨著經濟的發展及社會生活的進步，相關公共利益的內涵與外延還會有新的增減變化。但是，這并不一定就會成為政府機關假公益之名行私利之實的理由或機會。有關公共利益的定義之爭不會停息，而最有效的裁決莫過于對公共利益拆遷行為的程序性實施。公共利益的前提是公共性，既然是公共的，那就應該、也必須以公共參與的過程作為合法、合理、合情的程序，來進行相關的論證、反饋與修正，以審查公共利益的公益性、必要性與可行性，在保障公民合法權益的基礎上，彰顯出公共利益的公開性與公正性。新的拆遷條例在征求意見稿中就征收程序和保障公民訴訟權兩個方面做了規定，從而保證了公共利益前提下房屋征收程序前、中、后三個階段的銜接與完善。

城市房屋拆遷中的人性化追求與法制化規范

拆遷中的公共利益是必須準確設置的前提。城市房屋拆遷的制度化是對拆遷行為的法制規范，從多年來的拆遷糾紛案件及民眾利益訴求來看，其心理不滿與憤怒的指向其實并不是開發商，而是拆遷者，或者說是拆遷的授權者。是誰給了拆遷者如此的膽量與手段？當然是地方政府。可見，城市房屋拆遷的合理性與人性化決不能建立在政府公權力之上，法制化的完善才是解決問題的根本方式。那么，為什么這一問題這樣難以解決？純粹的商業拆遷反倒沒有太多的沖突，說明問題的根源還在于政府公權力對法治規范的代替。為什么政府樂于以此作為行政方式？說到底還是利益的驅動，為利益而拋開制度，為利益而強制拆遷，為利益而暴力開道，以暴力換得暴利，這就是中國拆遷的最大特色。⑥不過，這還沒有觸及到問題的根底，拆遷糾紛的層出不窮還與一個概念有著很大的關系，這就是“公共利益”。

因公共利益難以界定，潛伏的糾紛與博弈才難以消聲匿跡，但公共利益的模糊不清也許恰是地方政府所需要利用的一個前提，因為這個前提的存在，政府的拆遷才可以繼續以強制的方式開道，并獲得拆遷所帶來的暴利。但是，公共利益既然是決定房屋拆遷方式的一個前提，那么它既可以作為政府繼續進行強拆的幌子，也可以成為捆住公權力泛濫的繩索；如果能夠準確設置好這個前提，那些過去十分棘手的問題也許就可以迎刃而解。新的拆遷條例的確在公共利益的界定上下了一番功夫，雖然還不盡完善，但已經邁開了第一步。

拆遷的法制化是對公共利益有效實施的規范。公共利益作為城市拆遷的前提設置，其目的就是為了甄別并規范城市房屋拆遷的真實屬性。但這種判斷僅依靠條例中的相關界定是不夠的，條例中對公共利益的表述采取了列舉方式，這很具體，也算詳細，但必然存有漏洞，特別是隨著經濟社會的進一步發展與變化，公共利益的內涵與外延必將發生新的改變，原有的界定將會出現越來越大的出入。因此，才必須將公共利益的界定從紙面上的條例中拿下來，將之置于實際鑒別與論證的實際操作程序中，才能得到準確的結論。盡管如此，仍會存在紕漏或者隨后的復審要求甚至法律訴訟，這要求政府還要有擔責的意識、信心與能力。可見，有關拆遷項目是否確屬公共利益的需要，必須經過條例依據、實際論證、反饋糾正甚至司法裁定等環節，才能將問題落實。而這樣的整個過程安排與細節處理，都必須在法制的規范下進行實施與開展，以避免行政公權力的隨意性操作。

從實際操作程序的前、中、后三個階段來要求，對公共利益下的拆遷立法應注重以下幾點：一是對公共利益的范圍進行列舉限定。新的拆遷條例已經進行了具體的列舉，但還應結合定義法，并對似是而非的項目也進行重點列舉，可能就會更加完整而全面。二是對公共利益的確認要通過審查、評估、論證、聽證等環節進行，以做到程序的公開、透明、民主、公正。三是政府作為公共利益征收的主導者，也必須作為唯一的拆遷補償主體并置身前臺，依照條例規定對被拆遷者進行相當的補償，補償額則必須根據市場評估價來確定。四是發生的公共利益爭執應交由司法部門裁決，以限制約束行政部門的公權意志及權利濫用，實現拆遷行為的法治化與規范化。

人性化是公共利益追求的終極目標。公共利益作為城市房屋拆遷的重要前提，只有經過法治的規范與執行才能使之成為公眾的利益呈現。公眾利益是人們自身利益的最大化追求，并因公共利益的實現和維護而將之交由行政權力，從這一角度說，公共利益的實現與維護不僅能夠衡量行政權利的法制水準，而且能夠檢驗行政權力的道德基礎。較高的法治水準有利于行政權力的規范行使，厚重的道德基礎有利于行政方式的人本追求；行政行為的規范化可以使公共利益的實現與維護更趨公正與合理，而行政方式的人性化則使公共利益的實現與維護更加和諧與溫馨。因此，將拆遷的強制性與暴力性轉向為規范化與人性化是和公共利益追求的終極目標相一致的。

人性化的城市房屋拆遷需要體現在三個與心理情感相關的層面上：第一是尊重。新的拆遷條例和《物權法》一樣都要求必須對私人財產權予以保護，但產權的保護實質上就是人權的保護，對人權的保護就是對人本的尊重。強拆的本質除了是對法制的蔑視，自然還是對人權的踐踏。第二是公平。在行政公權力支使下的強拆者之所以不會公平，就在于這是一場公權與私權的對決，弱小的一方肯定是被強拆者，如果將公權力從拆遷執行人的手上拿去，而代之以法制和人性，這樣的對決就會消失，就會以人與人之間的公平關系去消解一切問題。因此，只有以法律和制度去約束公權力的行使，才能實現公權與私權的平衡，公益與私益的兼顧，⑦強者與弱者的公平。第三是共贏。公共利益本就是社會共同體共贏的利益結果，公共利益不會對任何個人利益造成危害，只會謀求利益的最大化實現；在社會公民享受公共利益所帶來的幸福時，政府也擁有了更強的成就感與公信力，這對政府的公權力建設反倒是一種鞏固，所以它是共贏的。

（作者單位：廈門大學法學院；本文系河南省科技發展計劃軟科學項目“中原經濟區發展低碳經濟的政策法律問題研究”的階段性成果，項目編號：132400410617）

【注釋】

①②黃文浩：“公共利益視角下‘新拆遷條例’的問題與對策”，中國新聞監督網，2013年2月4日。

③⑤姜昭琪：“公共利益視角下的拆遷條例廢改”，《福建論壇》，2010年第6期，第26~27頁。

④［英］邊沁：“道德與立法原理導論”，時殷弘譯，北京：商務印書館，2000年，第92~98頁。

⑥唐忠民：“新征收與補償條例應細化‘公共利益’”，《法學》，2010年第3期，第102頁。

⑦姜明安：“公權與私權需要平衡“，《人民論壇》，2006年第16期，第36~37頁。

責編 /韓露（實習）