【摘要】由于我國的特殊國情城鎮化之路注定比較艱難，而對于地處邊遠落后、少數民族聚居的草原牧區更加艱難。文章以2011年草原生態補助獎勵機制為背景，查閱文獻，基于草原牧區的現實情況，在以往研究成果的基礎上，探索性地提出當下我國草原牧區城鎮化路徑的現實選擇以劃類別、分階段和找特色。

【關鍵詞】城鎮化　城鎮化率　城鎮化路徑　草原牧區

【中圖分類號】F592　 　 　　【文獻標識碼】A

城鎮化建設在我國是一個難題。主要處于我國西部的草原牧區，較中東部地區和農區，其城鎮化建設有其自身的特殊性，更是難上加難。探尋牧區城鎮化建設的路徑，對在“新常態”下我國提高草原牧區的城鎮化率，促進經濟社會的均衡發展，實現全面小康，保護草原生態均有著重要意義。

問題提出及文獻簡評

就“城鎮化”、“城市化”這兩個詞，在歐美國家多用“城市化”。近些年，在我國政界、學界這兩個詞使用、出現的頻率非常高，有的作為同義詞使用，有的則認為互為包含關系。筆者認為“城鎮化”與“城市化”在內涵上有一定的差別。作為一個動態概念，“城鎮化”更符合中國國情。鑒于此，文章的標題使用了“城鎮化”而非“城市化”。

關于城鎮化，國際國內、國內東中西部、農區和牧區都有共同規律可循，但由于地理位置、資源稟賦、人文環境和制約因素的不同，各自的城鎮化建設道路千差萬別。以內蒙古為例，城鎮化率，2000年第五次人口普查為42.2%（全國平均水平36.22%），2010年第六次人口普查為55.53%（全國平均水平49.68%），兩次分別居全國第9位、第7位，在西部12個省區市中居第1位。2013年，自治區城鎮化率為58.71%，比全國平均水平53.7%高出5.01%，仍然居西部省市區之榜首。這是自治區政府正確貫徹執行國家城鎮化偉大戰略取得的輝煌戰果，但同時我們還應正視現實。自治區地域廣闊、東西跨度大、東中西部發展不平衡、城市數量少且質量效益低、農牧區面積廣而人口比重大，屬于邊遠落后的少數民族地區。面對這樣的現實，須正確看待自治區城鎮化發展所取得的成績。我們應該清醒地認識到，提高城鎮化率、進行城鎮化建設在我國是個難題，而對于邊遠落后的草原牧區來說更是一個難上加難的問題。近幾年，在草原牧區實行的一些新政策，對牧區城鎮化有著重要影響。正是基于上述因素，筆者嘗試在以往研究的基礎上，就牧區城鎮化建設的路徑進行一些相關探索。

對城鎮化相關問題的多維視角的研究正如火如荼地進行著，例如張沛、張占斌等學者①~③的探索工作。然而關于草原牧區城鎮化的還不多。經查閱前些年出現的有2006~2009年戴正、閔文義等④~⑦的《西部民族牧區城鎮化模式研究》項目系列研究，主要集中在：牧區城鎮化的意義、特殊性、影響因素；城鎮化與信息化、畜牧產業化的協同發展和城鎮化可持續發展；城鎮化建設過程中移民定居問題；西部部分省區少數民族縣的個案研究。近幾年，主要是內蒙古自治區的一些專家學者對自治區城鎮化進行了一些或宏觀研究或某一方面的研究。還有特別是厲以寧教授2012年⑧對內蒙古赤峰市的調研成果給人耳目一新之感，為牧區城鎮化建設打開了一個新思路。

牧區城鎮化路徑的現實選擇

劃類別。2010年10月，國家決定在8省區實施草原生態補獎機制，科學劃定禁牧區與草畜平衡區，相應地農牧民享受禁牧、草畜平衡等補助，通過搬遷轉移、就地舍飼圈養和大力發展現代化家庭牧場、農牧民經濟合作組織等，結合生產資料補助、技能培訓、發展觀光旅游等配套措施，使草原得以休養生息、牧民安居樂業。

一是禁牧區與草畜平衡區。禁牧區域主要分布自治區的中西部，插花分布于東部盟市的重度退化沙化區。這些區域或草原退化嚴重或草原利用過度，亟待草場禁牧使草原得以休養生息。在此區域嚴禁農牧業生產開發活動，結合生態移民、扶貧移民、異地安置和就地就近安置等優惠政策，鼓勵牧民搬遷轉移。經過一定時間的就地禁牧，結合補獎機制、養老保險和青壯年技能培訓等達到增收目的。

草畜平衡區主要分布在內蒙古自治區的東部盟市，西部也有小面積分布。這里草原生產力較高，未退化、沙化、鹽漬化，或輕度退化或輕度沙化、鹽漬化。通過實行草畜平衡制度，推行休牧、劃區輪牧等合理利用制度，配套基礎設施建設，大力發展現代化家庭牧場和農牧民經濟合作組織。

二是留居草原牧民與轉移進城牧民。對留居草原牧民，加大基礎設施建設的補貼，建立起以畜牧業為主導的基礎產業。加強園區和飼草料基地住房、棚圈、青貯池和貯草棚等基礎設施建設，改善牧民生產生活條件；堅持“種養結合，以種促養”的原則，形成牧民自愿參與的多元化、多種經營的產業鏈，如實施種草補貼，鼓勵牧民種植優良品種牧草，擴大人工種草規模，給予牧業機械、牲畜良種補貼；加強科技支持，強化科技服務體系，對牧戶采用肉羊的胚胎移植、人工授精等先進技術全額或對半給予補貼；扶持引導特色養殖，在享受政策的同時，實行以獎代補⑨。解決禁牧看護工作難、偷牧現象嚴重的問題。完善禁牧看護制度，壯大禁牧看護隊伍，加大宣傳力度，執法隊伍定期輪崗換勤，設立草場保護獎勵基金，對禁牧和保護草場好的給予獎勵，對嚴重違反禁牧規定的散養大戶采取暫停補貼存入基金、專人督辦定期出欄、干部包戶、跟蹤服務等措施，做到獎罰分明。依托獨特的草原資源、文化優勢，發展旅游業，促進牧民自主創（就）業。利用草原風光和民俗文化，設立牧家樂旅游發展基金，用于牧家樂的基礎設施和硬件條件的建設，推進草原風光和民俗旅游產業的發展。建立職業技能培訓基地，對牧民進行養殖和種植業的實用技術培訓，提高其勞動就業技能，特別是對有創業意愿的牧民進行創業方面的免費系統培訓。

對轉移進城牧民，建立草原生態保護補助獎勵的正常增長機制。補貼政策應根據物價變動，適時調整補貼標準，如逐年按比例調整禁牧補貼標準和補貼項目⑩。分類引導、扶持牧民有序就業。按照年齡，對于年輕人，重點采取考試統招、定向培訓等方式，通過政府組織統一儲備人才、考試錄用或政府與企業簽訂就業協議，出臺優惠辦法，提供就業機會和平臺；對于40歲以上的，重點引導自主創業為主，通過培訓多渠道就業創業。在職業培訓基地，分期分批組織牧民參加奶食品、民族服飾制作和民族工藝品加工等專項技能的定向培訓，大力發展民族特色產業，帶動進城牧民就業增收。

三是推進人口進城工作與提高牧區市場化程度。第一，推進人口進城工作。提高非農人口的占比是城鎮化的基本指標。在內蒙古讓牧民進城既充滿有機遇又面臨挑戰，一方面草原生態脆弱，居住環境惡劣，國家實施草原生態保護補助獎勵政策促使人們離開草原；另一方面人們難以割舍草原，相關制度政策不到位，進城容易留下難。在這樣的背景下，通過戶籍、土地管理制度等方面的改革，草原生態保護補助獎勵機制等相關政策的完善，牧民進城工作還是能夠大幅推動的。第二，提高牧區市場化程度。在推進人口進城工作的同時，提高牧區市場化程度也是城鎮化的一個指標。正如厲以寧所說，“牧區內牧民們初次產品的市場化程度、牧業產品加工的市場化程度、牧民的生活資料供應的市場化程度以及牧民的生產資料供應的市場化程度，都可以反映牧民參與城鎮經濟的程度。”如一些旗縣依托牧業產業園區，建立的特色產業基地、興辦的專業合作組織，都對提高牧區市場化程度發揮著重要作用。

四是牧區城鎮化推進與新牧區建設。較農區的城鎮化推進，牧區的困難更多一些。盡管如此，但城鎮化建設是大勢所趨，更需要中央、地方政府主導，民眾和企業積極參與，沉下心來，化被動為主動，尤其是當地政府應科學合理地編制城鎮發展規劃，利用當地優勢發展特色產業，逐步完善基礎設施建設，走出一條有地方民族特色的城鎮化建設道路。

當前，既然牧民在離開草原和進入城鎮兩者之間猶豫難決，而政府在財力不足又難以安排牧民進城的情況下，不如尊重牧民的目前選擇，滿足他們在千百年來賴以生存的草原上生活的愿望，合理進行改造或集中性規劃，擴大安全水、道路、廣播、電視、網絡、文化室和衛生室等的覆蓋面，增強牧業綜合生產能力，完善牧區公共服務體系建設，提高牧民生活質量，按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，推進新牧區的建設。

分階段。一是做好前期基礎工作。城鎮化建設須做好前期戶籍管理、土地管理和社會保障制度等一系列工作，否則該項工作難以推進。近些年，一部分牧區居民進入城鎮，或跟隨成年子女生活、或陪同子女讀書、或進城務工，但往往不會輕易放棄土地草（牧）場的經營權。第一種情況通常通過有償或無償轉讓的形式長期讓別人經營，而第二、三種情況依然把土地作為生活的最后保障，游離于城鄉之間。在以往相關項目的調研中了解到，有相當一部分牧民有著在城鎮生活但無事可干那種被邊緣化的親身體驗，牧民“想進城而又不敢進城”的思想普遍存在。因而當前，即使有些地方城鎮化率漂亮的數字提升了，但進城農牧民不放棄土地的情況普遍存在。面對城鎮化建設的大潮和現實處境，中國的農牧民們在留居、進城兩廂權衡下，相當一部分人要么留居過著熟悉的傳統生活、要么進城但保留自己土地（草牧場）的承包經營權。在對未來預期不確定的前提下，他們往往把土地（草牧場）作為自己維持生計的根本保障。對于千百年來依靠放牧養家的牧民來說，“草原就是家”的情結更是深厚。因而，牧區城鎮化建設首先應設計戶籍管理制度、土地管理制度、社會保障制度，做好草原生態保護補助獎勵政策的改革和完善工作，并及時貫徹執行，做好這些前期的基礎性工作，然后城鎮化就好推進。

二是先搞示范點后全面推開。我國疆域遼闊，各地發展不平衡，因地制宜進行城鎮化建設，試點先行非常必要。內蒙古自治區成立最早，東西橫跨長約2400多公里，草原文化鮮明，民族融合度高，資源型經濟突出，地廣人稀但城鎮化率高等，在5個自治區中有一定的代表性，可以考慮作為我國西部草原牧區城鎮化建設的試點。在內蒙古自治區，選取東中西部一些典型的大中小城市和鎮，經過詳細的調查，落實方方面面的基本情況，綜合分析其城鎮化建設的效果，然后再全面推開，推廣可復制的成功經驗。這實屬必然。

找特色。一是發展比較優勢產業。產業是城鎮的經濟動力，沒有產業就不會有城鎮。綜合考慮內蒙古自治區牧區的傳統產業優勢、資源稟賦、草原生態補獎機制的推進和落實等，做到既能保護草原生態又可以促進牧民持續增收，應首先發展牧業產業化。在原有的基礎上，深度開發牧業產品，延長產業鏈；政府、牧民都要加大畜牧業產業基礎設施的投入，改革現有牲畜品種，有的放矢地進行專業培訓。其次合理發展能源工業。應發揮礦藏資源豐富的優勢，合理發展礦產資源、能源利用，提高資源利用率；同時還要避免亂挖、亂采的混亂局面，進行科學合理的規劃和管理。第三大力發展旅游業。興辦草原蒙古族民族文化產業，利用內蒙古特有的草原風光、歷史文化和民族風情，盡快開展建設景點、設計線路、規劃項目和打造品牌的系列工作，這是發展比較優勢產業中最具優勢的產業。

二是提高經濟外向度?？梢岳脙牲c：第一，承接東南沿海地區和國際的轉移產業，重點發展承攬加工服務項目的工業；第二，利用口岸優勢，鞏固與蒙古國和俄羅斯的邊境貿易，大力開發這兩國的市場。

研究結論和不足

研究結論。草原生態保護補助獎勵政策，對牧區城鎮化建設有著重要的影響。筆者以此為背景，在以已往課題研究成果的基礎上，查閱相關文獻資料，分析牧區移民、小城鎮和新農村新牧區的建設情況，探索適宜牧區的城鎮化建設路徑。研究得出如下結論：

第一，牧區城鎮化與我國中東部地區、農區的有共同性，但更有特殊性，且因各地經濟發展水平、資源稟賦等的不同，表現出不平衡。第二，在牧民進城不易，短期內難以實現理想的城鎮化率的情況下，可以退一步先建設新農村新牧區，提高牧區的市場化水平，提升牧民參與市場經濟的程度。第三，實行草原生態補獎政策的八省區的情況不同，所轄的牧區城鎮化的路徑也應不同，可以因地制宜探尋各自的城鎮化建設之路。

總體而言，盡管牧區城鎮化的推進較農區更為復雜，不過其中既有機遇也有挑戰。就當下，劃類別、分階段、找特色是比較現實的選擇路徑。

研究不足。城鎮化建設在我國是一個全新的課題，尚在探索之中，而對于涉及錯綜復雜問題的牧區更是一個任重道遠的難題。如何解決農牧民的市民化、提高牧區城鎮化率，更須拿出解決之道，這就要求政府、學界共同努力。但對于這樣一個大課題的研究，仍感覺數據資料不豐富、研究內容不深入，希望同仁在具體路徑上繼續深入研究，共同為我國牧區城鎮化建設出謀劃策。

（作者分別為內蒙古科技大學經濟與管理學院副教授，內蒙古科技大學經濟與管理學院講師）

【注釋】

①張沛：《中國城鎮化的理論與實踐—西部地區發展研究與探索》，南京：東南大學出版社，2009年，第76～77頁。

②張占斌，張孝德，樊繼達：《中國新型城鎮化建設研究》，石家莊：河北人民出版社，2013年，第42頁。

③中國（海南）改革發展研究院：《人的城鎮化—40余位經濟學家把脈新型城鎮化》，北京：中國經濟出版社，2013年，第78頁。

④ 戴正，閔文義：“西部民族牧區現代化、可持續發展的現實選擇—牧區城鎮化建設”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2006年第6期。

⑤戴正，閔文義：“西部民族牧區草地畜牧業產業的途徑—以牧區城鎮為中心的畜牧業同心圓圈擴展布局”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2007年第6期。

⑥劉巍文，戴正，鄧艾：“西部民族牧區城鎮化與信息化”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2008年第3期。

⑦戴正，閔文義，鄧艾：“對阿拉善盟左旗牧民城鎮化前移意愿的實證分析”，《寧夏社會科學》，2009年第4期。

⑧厲以寧：“牧區城鎮化的新思路”，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第1期。

⑨樊鐵英：“內蒙古城鎮化進行研究與發展趨勢研究報告之—內蒙古城鎮化十年來發展現狀、存在問題及原因”，《內蒙古統計》，2013年第3期。

⑩樊鐵英：“內蒙古城鎮化進行研究與發展趨勢研究報告之二—內蒙古城鎮化發展質量評價及發展思路”，《內蒙古統計》，2013年第4期。

責編 /張曉