【摘要】經過多年的市場化改革，我國電力產業運作效率得到了明顯改善，但國民經濟水平和人民生活質量的同步發展，使電力系統面臨更為嚴酷的考驗。電力產業的特殊地位決定了其效率提升對于行政性資源的路徑依賴。通過總結電力產業政府規制設計的基本特征，明確了電力產業運作效率提升的主要制約瓶頸，進而結合相關理論成果和實踐運營經驗，形成了深化我國電力產業規制改革，提升電力產業發展效率的主要策略。

【關鍵詞】電力產業　效率　規制　改革策略

【中圖分類號】F206　　　 　　　【文獻標識碼】A

在全球化和信息化時代，電力消費與經濟發展的內生性關聯已經成為全社會的基本共識。電力產業作為關系國計民生的戰略性產業，其健康、有序、快速的發展對我國社會主義建設具有重要意義。從2011年起，中國電力產業裝機總量、發電量和用電量逐步超過美國位居世界第一，已經成為名副其實的電力大國①。但與之相伴，經濟的快速發展、工業化和城市化的迅速推進、自然化石能源的持續消耗、環境問題的不斷惡化等問題均對電力供應和消費過程提出了更高要求。電力產業的發展重點已經從過去簡單的總量擴張和供需平衡轉向了經濟、技術和環境效率的協同提升。盡管近年來依托技術進步、市場化競爭與政府規制改革，電力產業的整體運作效率呈現上升趨勢，但其市場機制依舊存在較大的完善潛力。與此同時，國民經濟水平和人民生活質量的同步提升，對電力系統提出了更為嚴酷的考驗。電力產業自然壟斷的基本性質決定了其以國有化企業為主的組織模式，相對于競爭性產業的市場化資源配置機制，電力產業的效率提升更加依賴于行政資源的引導與監督。因此，全面梳理電力產業政府規制特征，提煉電力產業效率制約瓶頸，提出政策規制改革新思路，具有重要的理論與實踐意義。

電力產業政府規制設計的基本特征

所謂規制，是指政府對市場進行干預的一種行為，兼具經濟性與社會性特征②。從20世紀90年代開始，我國政府逐步深化針對電力行業的系統改革，基本思路是依托政府規制力量，在一定范圍內引入市場競爭，從而拉動全行業的運作效率。具體而言，電力產業政府規制的主要特征體現在三個方面。

利用產業價值鏈的縱向拆分，引入市場競爭。2002年，經國務院批準，我國電力產業的體制改革邁出了關鍵性的一步。在借鑒國外先進經驗的基礎上，對電力領域占據壟斷地位的國家電力公司進行了資產深度重組，建立了包括華能、華電、國電、大唐和電力投資在內的五大集團公司，承擔電力生產職能。同時，在輸配售領域設立國家電網公司和南方電網公司，從而搭建了電力產業的市場化競爭框架。這種“廠網分離”規制方式的本質，是將產業價值鏈的各項環節進行縱向拆分與重組，并在特定價值環節中設定不同程度的市場化競爭機制。將產業價值鏈“細化、拉伸、增厚”的縱向優化，一方面維持了國有資本對于電力領域的絕對控制，有利于國民經濟命脈的延續；另一方面也打破了電力產業中一家獨大的自然壟斷優勢，將競爭意識融入國有大型電力企業。不僅如此，該輪規制改革的重要意義還體現在，為后續電力產業效率提升打下了較為堅實的制度基礎。

依托行政化手段，保障改革成效。電力產業典型的自然壟斷性質，決定了政府管制成為推進效率提升的主要手段。長期以來，我國電力產業的規制設計，均需依托行政力量保障改革成效。從產權歸屬角度看，我國電力產業中核心企業均為國企，國有資本在其中占據全部或多數比例，因而對國有資本進行投資、運營、調整的合理主體，就是相關的政府主管部門；從經營權控制角度看，電力產業的發展關系到國民經濟的安全，私有化和市場化運作往往以經濟性目標為主，唯有政府的行政化運作能夠保障電力生產與消費的社會化訴求；從管理模式角度看，無論是早期的一元化領導模式，后續的科層化組織模式，還是近年來逐步深化的現代公司治理模式，均托生于行政化的組織方式，所以電力企業的主流文化、思維特征和運作方式決定其更容易接受行政命令的指揮與控制，尤其是在市場競爭機制架構初期，行政手段往往以其簡單、直接的優勢，實現了大型電力企業的效率提升。

經濟效率與環境效率的改進呈現不均衡性。長期以來，我國政府進行電力產業規制改革的主要目標，從基本的總量增長，到較高層次的結構優化與效率提升，均呈現出較強的經濟性導向。政府內部相關決策機構和大型電力企業集團的管理層做出戰略性決策的依據，也是各項改革措施可能獲取的經濟成效。但是，伴隨著全球范圍內環境意識的普遍深化，以及近年來我國粗放型發展模式引發的大氣污染、水體污染、土地荒漠化、生物多樣性破壞、持久性有機物污染等諸多問題日漸突出，綠色經濟、循環經濟、低碳經濟等理念及績效評價體系逐步應用于電力產業，由此揭示出了電力生產、輸配、銷售和使用過程中環境效率提升的相對滯后性。尤其是以“京津冀”、“長三角”和“珠三角”為代表的經濟發達地區，一方面，經濟總量的持續發展和經濟結構的調整升級需要充足的電力資源作為保障，從而強化了電力產業經濟效率上行的動力；另一方面，日益提高的物質生活水平，引發了民眾對于生存環境質量改善的深切訴求，并使得環境體驗逐步演化為區域間人才培育、吸引與保留的重要依據，進而對電力產業環境效率提升形成了較大壓力。為了扭轉這一局面，近年來國家依托行頂層設計的轉型，完善相關規制，鼓勵電力企業、高等院校和相關研究機構，加大電力領域技術與管理創新的投入力度，力求實現經濟效率與環境效率的同步增長。

電力產業效率提升的制約瓶頸

通過多年的發展，我國電力產業的運作效率得到了顯著提升，但與發達國家相比，電力系統優化改革的潛力依舊巨大，且在國家整體資源稟賦情況、產業運作特征和企業微觀治理水平等方面，均存在一些制約效率持續改進的瓶頸。

能源結構失衡，技術創新壓力突出。自然資源的儲備結構，決定了我國用于發電的主要能源依舊為傳統的化石能源，其中，煤炭資源對于電力生產的影響長期保持主導地位。化石能源的物理特性決定其消費效率偏低，從而成為電力生產環節效能損失的首要因素。不僅如此，大量化石能源的開發與使用過程中，不可避免的會引起溫室氣體排放、水土流失、環境惡化等問題，這就進一步增加了電力生產的社會成本，使其投入產出比不斷降低。此外，即便僅從經濟角度考慮，化石能源的不可再生性決定了其使用成本持續上升的基本趨勢，國家層面尋求替代能源的壓力與日俱增。但是，電力生產與使用環節的技術創新步伐相對滯后，電力系統能源結構優化升級的道路依舊艱辛。

電力產業的經濟屬性，決定了自然壟斷環節的強勢尋租。從上世紀末期開始的全球電力產業改革，均依托于一個基本邏輯，即傳統壟斷產業中，經過價值鏈的細化，可以拆分為自然壟斷環節與非自然壟斷環節，電力產業“廠網分離”的競爭規制設計，也是基于以上理論。經過多年發展，我國電力產業垂直一體化的壟斷格局已被打破，產業上游的電力生產環節初步形成了競爭機制。但是，以供電網絡為依托的“輸、配、售”環節依舊具有明顯的自然壟斷特性，相關領域的市場化進程相對緩慢。這種不完全的“廠網分離”模式對于提升電力供應產業鏈整體競爭力的效果有限，且強化了下游企業的壟斷勢力③。壟斷資源帶來的信息不對稱優勢引發了電力生產與使用兩端的力量不對等問題，從而使得電力產業利潤分配規則失衡。電網建設與使用過程中的資源獨占性、電力生產與消費的同步性，決定了諸如電信行業中“多網并行”的模式無法在電力產業簡單復制。同時，輸、配、售環節中網絡建設的巨大前期固定資產投入，一方面形成了天然的進入壁壘阻礙新進入者的參與，另一方面也強化了規模經濟對于電力投入產出效率提升的決定性影響。除了經濟性成本的制約外，考慮到電力資源的戰略性地位，世界各國均無法也不愿在這一行業引入完全的市場競爭機制。在這種背景下，借助行政性手段進行宏觀制度調控，成為電力產業效率提升的主要手段。但是，無論在理論層面還是在操作層面，現階段均未能形成突破性的政府規制設計方案。

電力企業微觀治理模式改革進程相對滯后。企業是產業系統的基本細胞，其運作模式與經營效率左右著產業發展的進程。電力資源的重要戰略地位，決定了電力企業尤其是大型電力企業均被國有資本掌控。長期以來，托生于我國政府體系的電力企業在一定程度上依舊存在政企不分、行政化思維、科層型組織架構等問題，進而影響了整個產業層面經營效率水平的持續改進。具體而言，首先，電力企業戰略規劃過程中往往以行政導向取代市場導向，缺乏必要的戰略柔性，經營模式單一，企業發展的慣性作用明顯，次級供應商和終端用戶的訴求往往難以滿足；其次，電力企業的組織結構往往保持著政府機關與事業單位的層次與機構設計傳統，強調一元化領導，層級間的嚴格隸屬以及部門之間的橫向分工，缺乏具有較強實效性的現代公司治理經驗與制度；再次，電力企業人力資源管理意識有待改進，傳統的人事管理模式依舊存在，公平有效的行為激勵機制尚不健全，崗位職能較為單一，窄帶薪酬模式較為普遍，薪酬結構有待優化，同時企業內部模擬市場指標考核員工績效的方式容易引發管理層操縱財務數據，不利于激發企業管理與技術創新的內在動力；最后，不同產業環節中的電力企業之間缺乏平等的業務對接機制，價值鏈利益分配不均進一步影響到了上下游企業之間的協同發展。

深化電力產業規制改革的主要策略

鑒于電力產業的壟斷屬性與我國電力企業發展歷程中存在的基本特征，深化電力產業規制改革已經刻不容緩，其主要思路可以從能源供應結構優化、產業價值鏈深度調整和企業微觀治理模式設計三個方面展開。

利用政策杠桿，推進技術創新和能源結構優化。從資源特征的角度分析，電力產業運作效率提升的主要瓶頸之一，是我國能源結構的失衡和電力相關技術創新的質量不足。雖然電力產業經過多年改革逐漸形成了企業為主體的模擬市場化發展趨勢，但政府宏觀調控手段對于電力產業發展仍具有較強的杠桿作用。提升電力產業效率應注重技術創新與能源結構優化的協同推進，而技術創新作為生產力提升的核心路徑，其先導性作用更為明顯。電力技術研發的高額前期投入，決定了完全市場化運作的企業組織往往不愿深入涉足該領域。為了應對這一局面，需要完善相關規制，建立專項基金，由政府、企業和高等院校共同分擔技術研發的沉沒成本。與之相匹配，為了提升不同利益主體協同運作的效率水平，需要完善現有技術管理模式，制定合理的收益分配制度，并依托行政力量進行監督、評價與仲裁，保障技術進步的持續推進。除此之外，世界各國電力產業發展過程中均會面臨相似的資源、政策、產業環境。因此，我國電力產業技術激勵規制改革的進程中，可以共建國際化創新平臺，在保證能源安全的前提下，尋求跨國、跨地區合作機會，拓展發展思路。鑒于化石能源物理屬性和我國能源儲備特征，傳統能源結構的優化面臨著更強的內外部約束。在保證電力供應滿足經濟發展需求的前提下，依托部門職能改革、產業規劃、稅收激勵、監管引導等行政手段，政府可以采取相對穩健的能源結構轉型路徑，在提升電力生產、輸送、使用效率的同時，將環境效率的理念逐步引入電力產業規劃、監管與評價體系，推動經濟效益與社會效益的同步提升。

依托激勵性規制，強化產業價值鏈深度調整。電力產業市場化改革的本質，是在產業價值鏈縱向拆分的基礎上，針對競爭性業務領域放松規制，同時針對電網相關的“輸、配、售”環節依然實行進入管制，以保障規模經濟或范圍經濟的獲取④。我國電力改革的重要瓶頸之一，就是自然壟斷環節的運營效率難以實現高效、持續的增長。在此背景下，依托激勵性規制，進行產業價值鏈深度調整應當成為目前電力產業改革的基本方向之一。首先，推進產業價值鏈橫向拆分，借助行政約束力，在自然壟斷業務領域深度模擬市場化運作，強化電力產業各職能領域間和地區間的比較競爭，使用內生性競爭彌補外生性競爭的不足；其次，設置具有政府背景的第三方獨立信息管理機構，完善電力信息的收集、轉播與使用機制，適當增加電力供求兩方的信息透明化水平，提升內部價格管控的合理性和針對性；再次，探索電力輸、配、售環節的拆分潛力，建立特定地域范圍或特殊用電領域的改革試點，論證現有壟斷環節深化競爭的可行性與可選方式；最后，嘗試電力監督領域的適度分權，構建政府、企業、用戶的綜合監督與問責制度，幫助協調不同利益主體對于電力資源的差異化訴求。