瓊海經驗對城鎮化建設的啟示

一說城鎮化，肯定是相對于農村、農業延伸出來的一個概念。最初的社會就是農業社會，怎么出現了城市，出現了城鎮化？其實就是隨著農業勞動生產力的提高，不需要那么多人從事農業生產，有了剩余勞動力，因而就有了非農產業發展的可能。隨著非農產業的發展，農村的就業結構發生了變化，剩余勞動力轉向了非農產業。在這個轉化的過程中，農村居民的生活方式逐漸轉變為城市居民的生活方式。從這個過程來看，沒有不以人為本的城鎮化?，F在我們講新型城鎮化要以人為本，但在改革開放30多年中，我們有相當一段時間沒有體現以人為本。我們實際上搞的是空間的城市化，搞的是土地的城市化。讓農民工進城，造成了我們現在2億7千萬農民工；還有一些被統計成半城市化的人口，即身在城市，但是沒有城市戶口。

瓊海城鎮化率很低，為什么呢？瓊海符書記跟我解釋了一下，城鎮化率低是因為有一些農民現在不要城市戶口，但實際上已經享受到了城市居民的各種服務。要是這么算的話，中國城鎮化率很高。問題就出在我國的二元戶籍制度。按照常住人口統計，我國的城鎮化率去年已經是56.1%，但是，按照戶籍人口，我國的城鎮化率只有39.9%。對中國來說，有戶口和沒有戶口，絕大部分的地區差別很大。以北京為例，沒有戶口就沒有資格買房，更沒有資格享受廉租房和買車搖號。10年前、20年前可能是幾萬元的差別，現在是幾十萬、上百萬的差別。怎么解釋我們的城鎮化率到底有多高？這就涉及到怎么評價我們的新型城鎮化到底達到了什么樣的水平。全國2億7千多的農民工是半城鎮化，外加六千萬留守兒童、五千萬留守婦女、五千萬留守老人，人為地造成了妻離子散。用常住人口衡量，城鎮化率提高了；按戶籍人口衡量，就沒有那么多，而且事實上，很多農民工進城也不是完全城市化，這就是當今的真實的城鎮化現狀。

這應該用什么衡量呢？我贊成瓊海的做法，用市民度來衡量。不管是住在城市還是住在農村，抑或住在郊區，不管有沒有戶口，就看民眾是否真正享受到了一個市民應該享受的各種福利。如果享受了就百分之百的市民化了，如果只享受一半就是我們說的半城市化。從這點來說，瓊海經驗是值得我們借鑒的。不求名義上的城鎮化，而求真正的市民化水平，這就體現了真正的以人為本。

城市化和城鎮化的差別

我們注意到，瓊海有12個鎮，一鎮一特色，一鎮一風情，一鎮一產業，但是，我們同時也知道，城市化和城鎮化的差別是非常大的。我國有658個縣級以上的城市，剩下的是2萬個鎮，中國的城和鎮不僅存在政府層級的差別，而且現在應該說鄉鎮一級就沒有財政了。中國城市公共服務、公共設施水平遠高于一般鎮的水平。就我們鎮的人口來說，平均人口是1萬人。5萬以上人口的城鎮，大概兩千多個，也就是10%。如果一個鎮只有一兩萬人口，那么，其公共服務、公共設施能不能達到和城市相同的水平？我們說公共服務均等化，城和鎮之間都不均等，城鎮和鄉村之間又如何談均等呢？

我們知道，按照全國主體功能規劃，960萬平方公里是劃分為4個功能區的。一是優化開發區，有人開發，有工業化、城鎮化的區域優化開發；二是重點開發區；三是限制開發區；四是禁止開發區，這是生態保護地區。重點開發區和優化開發區是兩橫三縱，這兩橫三縱要構建大城市群，其他的是限制開發地區，也就是農業地區。海南肯定是屬于限制開發地區，因為要構建國際旅游島。按照國家主體功能區規劃，我們的城市化要走集中的道路。什么是集中？就是把大量的人力物力集中到相對狹小的土地上，讓這片土地發揮更大的經濟效益。所謂的均衡不能只是京津冀，要均衡地分布在全國大概20個左右的城市群，這就意味著城市化的道路應該是優先發展大城市。小城鎮不是不能發展，在小城市兩萬個小鎮里，我覺得最有發展潛力的無非是兩千個城關鎮，如果這些都發展不起來，另外的是沒有發展空間的。另外是特色鎮，我感覺，瓊海的12個鎮都有特色，有民族特色，有歷史特色，也有自然風光，那么，怎么就地城鎮化呢？瓊海的經驗恰恰告訴我們，它的成功在很大的程度上是不能復制的。沒有特殊的獨到景觀、文化歷史遺產，就談什么特色小城鎮。一共600個鎮，搞了500個特色小鎮，這樣的小城鎮只能是政績工程。過去我們搞的離土不離鄉，為什么最后是自生自滅的多？瓊海探索的是不需要農民放棄農業的城鎮化，普遍的意義來說，農民還是要進入城市的，農業不存在、農村也不存在城鎮化的問題，農村只是存在著現代化問題。除非整個村歸置為城鎮了。

如何理解城鄉一體化

城鄉一體化不是把農村建設得跟城市一樣，反過來把城市建設得跟農村一樣，這就亂套了，這就不符合我國的主體功能區規劃。這是有分工的。所謂城鄉一體化指的是在制度上打破城鄉二元體制，包括醫療衛生制度、教育制度乃至土地制度。不管作為城市居民還是農村居民，我們都均等的享受基本的公共服務。當然，這里有一個問題，在農村能夠享受多少公共服務呢？城鄉之間一定是有差別的，與其建設新農村，不如致力于推進新型城鎮化，把一定的資源由城市向農村延伸，延伸公共服務，這是事倍功半的。

城鄉一體化關鍵是推進土地制度的改革，這就是黨的十八屆三中全會所談到的要構建城鄉統籌的市場。之所以2億7千萬農民進了城，存在著幾千萬的留守兒童、留守老人、留守婦女，就是因為農民進了城，土地就撂荒。如果我們找到統一的土地市場并建立起來，讓農村有土地退出的機制，農民的三項土地權利——承包權、宅基地使用權、集體經濟收益權有所保障，那么無疑會有利于解決現有難題。但是，現在的這種土地制度，農民拿著金飯碗去要飯，進了城以后，買不起房，只能當農民工，最后耗費了青春，又回到農村。長期以往，我們的城鎮化什么時候能夠達到70%、80%乃至90%？我們的現代化何年何月才能實現呢？

最后我要強調一下，瓊海的經驗有普遍意義，就是它不片面地追求城鎮化的比例，追求的是真實的城鎮化水平，另外，也沒有一味的把集體土地變成城市國有的土地，可以在土地上搞城鎮化。至于“三不一就”是我們特殊的經驗，未必能夠在全國普遍推行。所以，我建議瓊海把具有普遍意義的做法作進一步的探索，把具有特殊意義的做法進一步做實。

責編/劉瑞一   美編/李祥峰

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