【摘要】萬眾創新活動的開展離不開各級地方政府的大力支持和積極參與，在這一活動中，地方政府則只有在認清自身角色定位的基礎上，不斷實現創新理念和創新規劃的創新，建立和完善創新活動的引導和服務機制，不斷提高自身的創新能力和服務能力，也才能夠更好地推動萬眾創新活動的有效開展。
【關鍵詞】萬眾創新 地方政府 角色定位 創新機制
【中圖分類號】F24 【文獻標識碼】A
“大眾創業，萬眾創新”自實施以來，如何推動人民群眾在發展的過程中不斷創新，不僅成為理論界面臨的重大課題，也給各級地方政府提出了新的要求。黨的十八屆五中全會再次在創新發展戰略的視域下不僅確認了萬眾創新的重要性和必要性，將其作為了“十三五”規劃的重要內容和進一步推動民族發展的重要手段，而且，還進一步提出了建立創新機制的問題。①由此，各級地方政府如何實施萬眾創新自然也就更是成為了一個亟待解決的現實課題。那么，在這樣的背景下，地方政府究竟應該如何在萬眾創新活動中把握自己的角色定位并扮演好自己的角色，更好地推動萬眾創新的實現呢？
萬眾創新活動離不開地方政府的積極參與
萬眾創新活動的實施和推進顯然離不開地方政府的支持。就目前日益發達的信息傳播而言，雖然，在中央政策制定和發布以后，廣大民眾很快就可以獲得相應的政策信息并有可能付諸實施，但是，一方面，任何活動事實上都必然需要在一定的地域內獲得實施，民眾的日常活動必然不可能離開政府的管理和指導；另一方面，地方政府作為中央政府具體政策的執行者和地方利益的代表也必然要結合特定地方的實際來通過政策的實施和具體決策的推進來解決本地的實際問題，更好地實施黨和國家的根本政策，推動整個社會的發展并最大化地為本地區服務，實現本地區的利益。惟其如此，地方政府不僅在一定程度上成為了廣大民眾的主心骨，而且，也成為了人民群眾和中央政府之間的紐帶，成為了廣大民眾在中央政策實施過程中的重要推手和關鍵環節。
尤其值得注意的是，我國作為一個人口眾多，管理層級復雜，區域經濟發展又存在著嚴重不平衡的發展中大國，中央政策在很大程度上更多地只是一般性地具有方向性、指導性意義的基本方略，在具體的執行中，還必須得結合各地的情況和事物發展的具體狀態加以具體化，形成能夠在特定地區、特定情況下能夠具體操作的具體方略。在這個意義上，萬眾創新乃至創新型國家的建立雖然在國家層面已經成為了一種政策取向，但是，具體到民眾的行動，其實還有相當遠的路程，如果沒有各級地方政府的具體操作，最終恐怕就難免流于空談。
另外，作為和廣大民眾有著更為直接關系的各級地方政府，不僅是國家權力在各個地方的具體體現，也掌握著一定的人力物力資源，對于萬眾創新活動而言，不論這種創新最終是以國家指導和規劃的形式自上而下的推進，還是民眾以響應黨和政府號召的形式由民眾獨立自覺地加以開展，顯然都不能沒有地方政府的管理和推動，也離不開地方政府掌握著的人力物力資源的支持。換句話說，也只有地方政府能夠積極地參與萬眾創新的管理和支持，這一活動也才能夠有序有效地得到開展。
地方政府在萬眾創新活動中的角色定位
既然萬眾創新政策的實施和推進離不開各級地方政府的活動，那么，在這一活動中，地方政府究竟扮演什么樣的角色呢？
萬眾創新政策貫徹、宣傳和具體化的基本角色。作為中央政府地方政府領導下的地方政府無疑首先擔負著黨和國家政策貫徹、解釋、宣傳的基本角色，但是，這種貫徹、解釋和宣傳卻不能是簡簡單單的照本宣科，而是必須結合本地區的實際，根據本地區的發展和創新需要來加以貫徹、解釋和宣傳。在這樣的角色中，認真領會黨和國家政策的基本精神，做出更有利于人民群眾理解和認識的解釋和宣傳固然是地方政府最為基本的責任和義務，而根據地方特點加以調整，補充并將黨和國家的基本政策具體化，使之成為符合本地區特點的，具有更加可操作性的政策規范，則更無疑是成功推動政策實施的基本前提。對于這樣的兩個方面中任何一個方面的認識的不足，顯然都只能導致萬眾創新政策的流產。
萬眾創新政策具體實施者和示范者的角色。地方政府不只是一個行政機關，而且，還必須是一個實踐意義上的行動機關。就此而言，對于中央政策的貫徹，其本身也必須更多地體現為具體的實施。而萬眾創新作為一項全民運動，也是一項前所未有的創新運動，在這樣的活動中，創新本身就是一項極其復雜的活動，如果僅僅依靠基層群眾個人的突發奇想，顯然不可能形成卓然、符合國家和社會發展方向的創新運動，甚至不可能形成基本的創新運動。而另一方面，萬眾創新活動本身，顯然也必須依靠地方政府各項活動的創新來加以基本的保障，地方政府也不可能依靠舊有的活動方式、管理方式來面對不斷創新的局面。因而，在建設創新型國家的萬眾創新活動中，各級地方政府本身就必須首先處于創新的隊伍之中，自身首先實施創新，然后才能夠在實施創新的同時起到相應的示范作用和引導作用，進而推動萬眾創新活動的推行。
萬眾創新活動的具體組織者的角色。萬眾創新是一項全民運動，但是卻并非一個一哄而上、毫無秩序的運動，而是在承認廣大人民群眾乃是歷史發展的主體這一基本前提下，承認人民群眾能夠通過對于社會發展和社會生活的基本認識而形成新的認識，進而集中群眾智慧，“擺脫了他的個人局限，并發揮出他的種屬能力”②而達到理論創新和實踐創新，推動創新型國家建設，推動整個社會不斷在創新中發展和進步的運動。而與此同時，分散著的廣大群眾，顯然也只有通過有效的組織，也才能夠更好地發揮出自己的創新能力，集中自身的力量來形成真正意義上的創新，并使得創新成果以最快的速度得到普及并發揮出作用。惟其如此，在萬眾創新活動中，各級地方政府無疑就必須有效地擔負具體的組織者角色。
萬眾創新活動的服務者角色。不論是就萬眾創新活動的行動目標而言，還是就地方政府和人民群眾的關系而言，想要更好地推進萬眾創新活動，各級地方政府都必須擔負好活動的服務者的角色。首先，就萬眾創新活動作為一項國家政策的實施而言，這一活動自然也就是一項重大的國家行動，其本身自然也就需要各級地方政府的配合和服務，在這樣的活動中，各級地方政府的服務不僅首先是對于整個國家活動的服務，是對于上級機關的服務，同時也是對于納稅人，對于創新主體的服務。其次，萬眾創新的根本目的而言，歸根結底是通過發揮人民群眾的歷史主體作用，通過人民群眾主體智慧的發揮來按照合規律性與合目的性的原則不斷實現創新，推動整個社會的發展，實現人的發展和幸福。在這個意義上，人民群眾作為歷史的創造者，而且其活動在根本上無疑是各級地方政府賴以實現自身活動目標的依托。在這樣的活動中，各級地方政府沒有任何理由不做好自身應該承擔的服務工作。與此同時，現代管理理論也一再強調要把政府建設為服務型政府，我國各級地方政府在服務型政府建設過程中也確確實實地在實現向著服務型政府不斷轉化，由此，作為一個服務型政府，在這樣的國家活動中，承擔起服務者的角色，自然也就毋庸置疑。
地方政府推動萬眾創新的實現路徑
必須在理解政策的基礎上實現理念創新和政策創新。各級地方政府想要在萬眾創新活動中無論是要擔負政策貫徹、宣傳和具體化的基本角色，還是擔負實施者、組織者和服務者的角色，顯然，其本身的第一個基本前提就是自己必須能夠理解和把握萬眾創新政策，只有自身能夠理解和把握這一政策的目標和內涵，才能夠更好地對于這一政策加以貫徹、宣傳、解釋并形成適合當地的具體的決策，才能找到更加合適的實施路徑，形成科學的方法和策略，也才能夠在實施過程中起到示范作用，發揮組織者和服務者的作用。與此同時，還必須注意的是，由于萬眾創新政策本身不可能提供具體的創新路徑和方法，更不可能直接地提供創新的具體成果，作為一種創新活動，其本身無疑還需要用新的理念，新的方法來加以支撐。在這個意義上，為著萬眾創新活動的開展，而由地方政府首先實現創新理念和創新政策自身的創新顯然就顯得更加重要。
必須在理念創新和政策創新的基礎上實施規劃創新。長遠而有效的活動規劃是各種活動得以順利開展并取得成功的基本依托。而面對不斷發展的萬眾創新活動則只有在理念創新和政策創新的基礎上對于活動規劃也以創新的姿態進行相應的創新才有可能形成真正有效的長遠規劃。“無論歷史的結局如何，人們總是通過每一個人追求他自己的、自覺預期的目的來創造他們的歷史。”③可以說，人的活動之所以不同于一般的動物活動，其最為根本的特征就是一開始就根據自己的預期目的規劃出了行動目的和符合于目的的行動方案。對于一個有著創新目標的規劃而言，要符合創新目標，自然也就必須實施活動方案的相應創新。
就我國地方政府而言，自從中央政府開始制定了“十二五”規劃以來，各項以規劃為名的地方文件也宛如雨后春筍，但是，這些區域性的活動規劃大部分都只是上級機關文件的翻版，更多地也只是照本宣科地執行而不是創造性地執行上級的指示和規劃，當然也就無所謂創新。而今，面對萬眾創新這樣一項全民創新活動，其創新的主體既然首先是人民群眾，單純地依靠對于上級規劃進行翻版，顯然就不可能在根本上解決問題而只能流于形式。惟其如此，創新規劃就必須首先來源于人民群眾創造性的實踐活動，就必須是按照創新活動自身的規律加以科學地編制而不是單純地按照上級的文件照本宣科。唯有如此，這種規劃才能夠成為指導人民群眾進行萬眾創新活動的依據并最終取得創新成果，推動創新型國家的建設。
必須建立和完善指導服務萬眾創新活動的運作機制。相應角色的扮演離不開萬眾創新活動的舞臺，更離不開活動的劇本和整個演出團隊的配合及各個方面的基本保障，由此，在完成規劃創新這一劇本的前提下，想要具體地實施創新規劃，有效推動萬眾創新活動的開展，地方政府還必須根據活動的需要及時建立和完善有利于指導和服務萬眾創新活動的一整套運作機制。
對此，面對地方政府在創新活動中應該扮演的基本角色和對于創新活動人力物力資源統籌的需要，首先無疑是必須建立和完善能夠推動和引導政府部門之間、政府承擔的各個不同角色之間，政府和創新民眾之間，民眾和民眾之間，總之，一切可能的推動者、引導者、服務者、實施者、創新者相互之間和各自內部相互協調和相互配合的運作機制。而這一機制的建立和完善，當然就既需要首先考慮各個主體的自身情況和活動意愿，又必須根據創新活動的總體目標和整體需要來賦予這一機制相應權威、職責和功能并給予相應的人力物力保障，使之能夠有效地協調和引導地方政府基本角色的實現并進而推動萬眾創新活動的開展。
其次，必須建立和完善有利于地方政府指導和服務萬眾創新活動的信息溝通機制。對此，可以考慮結合互聯網國家戰略，構建“互聯網+萬眾創新”機制，在現有的網絡基礎上，構建互聯網萬眾創新信息平臺并進行相應的信息系統對接，使得所有活動主體都能夠在遵守互聯網規范的前提下及時獲得國內外的創新信息和區域內萬眾創新活動的各種相關信息。這就不僅可以保障各個活動主體能夠更為有效地開展自身的活動，實現相互之間的配合，減少不必要的，盲目的活動，也可以藉此保障領導部門更好為萬眾創新活動進行科學決策，協調和推動整個活動的順利進行。
最后，還要結合市場經濟的特點建立和完善有利于地方政府指導和服務萬眾創新活動利益分配機制，通過對于萬眾創新活動中不同主體在不同活動中的利益關系的處理，既實現創新主體的“科學發現優先權”帶來的利益，也在一定程度維護好各個不同角色之間的利益均衡，形成創新過程中成果優先，分配公平的共同利益機制，進而推動各個活動主體在創新行動上達成一致，通過合理的利益分配實現不同創新主體和不同角色參與者的有效配合，最終達成萬眾創新的活動目的。
必須不斷提高地方政府對于創新活動的引導能力和服務能力。地方政府本身是一個上級政策的執行機關和地方權力的行政機關，其最為基本的功能是行政管理，而且，其管理活動一般大都是根據已經成為行動規范的政策和法令來加以實施。由此，讓習慣于執行和管理的地方政府扮演服務者的角色本身就已經是一個根本變革，而這一服務，還要針對不斷發展的創新活動，更是一個根本性的挑戰。就此而言，地方政府及其工作人員新的角色能力的提高無疑就成為了一個亟待解決的關鍵問題。
有鑒于此，各級地方政府除了進一步規范服務性政府建設，面對萬眾創新活動按照常規做好政策的宣傳、解釋和引導，通過組織一定的人力物力資源提高自身的能力之外，作為創新活動的引導者、實施者、組織者和服務者，顯然更重要的是通過創新能力的提高來實現新的角色能力的提高。對此，結合當前社會的發展和五中全會的基本精神，我們認為，首先，可以結合創新型國家建設推進創新型地方政府建設，使得地方政府不斷向創新型政府發展，形成符合創新型國家戰略發展的創新型政府。其次，針對當前地方政府內部創新能力的不足，可考慮通過創新型人才的吸收，創新活動部門的建設以及地方政府與具有創新能力、擔負創新活動的科研機構、高校等合作來強化和提高地方政府的創新能力以及對于創新活動的引導能力和服務能力。最后，還可以考慮針對創新活動的開展，通過創新活動業務培訓，人才培養等基本手段提高創新引導和服務能力。
我們相信，只要各級地方政府能夠緊緊圍繞萬眾創新的根本目標，深刻領會創新型國家建設的基本內涵，準確把握自己的角色定位，不斷實現觀念創新和規劃創新，不斷提高自身的創新能力和服務能力，就一定能夠更好地推動萬眾創新活動的順利開展。
（作者單位：石家莊學院；本文系河北省科技廳2016年軟科學研究課題“我省‘大眾創業、萬眾創新’政策支持體系和實踐路徑研究”的成果，項目編號：16547519d）
【注釋】
①“中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報”，《人民日報》，2015年10月30日。
②《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第382頁。
③《馬克思恩格斯文集》（第4卷），北京：人民出版社，2009年，第302頁。
責編 /豐家衛（實習）
