【摘要】中美生態補償制度中，在補償主體、補償標準與程序、補償立法與政策實踐等諸多方面均存在巨大差異、差距。美國生態補償制度對我國的啟示與借鑒在于：應明確生態補償和受償的主體，科學設定補償標準和方式，構建公開、透明、科學、合理的補償程序，完善生態補償立法體系，切實加大生態補償法制宣傳教育力度。

【關鍵詞】比較法  中美  生態補償    【中圖分類號】X323    【文獻標識碼】 A

李克強總理在2014年的政府工作報告中強調，“必須加強生態環境保護，下決心用硬措施完成硬任務”，“落實主體功能區制度，探索建立跨區域、跨流域生態補償機制”。①建立完備的法律政策，是生態補償制度得到有效實施的關鍵所在。但當前，我國生態補償制度還有許多與生態保護不相適應之處。美國生態補償有著成熟的實踐經驗，已形成較為完善的制度體系框架。在比較法的視域下對中美兩國生態補償制度進行比較分析，對當前我國生態補償相關法律制度中存在的缺陷予以總結，借鑒美國有益經驗并提出完善我國生態補償法律制度的對策建議，對推動當前我國生態環境保護大有裨益。

生態補償主體不同：我國局限于國家，美國包括政府、市場、社會組織等

我國將國家作為生態補償主體，體現了補償的公益性特征。但是補償主體局限于國家，同時也會導致生態補償主體體系陷入封閉狀態。目前，我國僅在《農業法》第63條中規定補償主體為各級人民政府；《國務院關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》中規定，在義務植樹的過程中，由林權的所有權擁有者作為補償的主體；而按照野生動物、水生動物保護的條例規定，由當地野生動物保護的行政機構作為補償的主體。在利益遭受侵害之時，即便人們知道可以求償，但卻不知道應該向哪個部門求償，最終導致生態補償難以實現。

與我國生態補償主體的單一現狀不同，美國的生態補償主體是多元化的，包括政府、市場、社會組織等，其市場化特征也十分突出。美國由行政機構購買生態及相關服務，其公共支付體系已較為健全。政府鼓勵農民在部分退化的土地上進行勞作，由此造成的損失由政府補償。同時，美國政府將生態服務作為商品引入市場，社會組織可按照一對一的形式進行私人交易。在生態受償的主體方面，美國生態受償主體范圍較為廣泛，在生態破壞中的利益受損者、生態環境的貢獻者、國家，均屬于生態受償的范圍。

生態補償標準不同：中國標準相對偏低，美國補償標準有明顯彈性

在生態補償標準方面，中國采用機會成本法設定補償的標準。比如，根據某地《生態公益林建設管理和效益補償辦法》的規定，按照每畝2.5元的標準對生態公益林進行補償，如此低的標準顯然無法滿足山民需求，也無法鼓勵山民管理公益林。“一刀切”的單一標準，往往無法達到鼓勵公民積極從事生態公益事業的預期效果。除此之外，補償標準的不明確為補償主體推卸補償責任創造了條件。美國的生態補償標準并非由政府統一進行規定，因情況不同，其補償標準也有明顯彈性。比如，在美國推行的退耕補償制度中，政府作為補償主體提供補償金，但政府并不統一規定補償標準，而是因地制宜且在農戶自愿的原則下進行補償，有利于受損主體的訴求表達，“通過競標確定生態補償的標準”。②相對于我國，美國生態補償制度體現了政府干預和市場運行兩者之間的互補。

在生態補償程序方面，中國生態補償缺乏完善的啟動程序。我國法律制度長期以來存在“重實體輕程序”的弊病，這也體現在了生態補償方面。我國目前雖然規定了相應的生態補償制度，規定國家為生態補償的主體，也規定了生態補償的受償主體。但是在受償主體的啟動方式、啟動人等方面尚不明晰，只在極少數的地方性法規之中有相關規定。而美國卻有明確的生態補償啟動程序，將依申請作為生態補償程序中最為重要的啟動方式，有效表達了生態受償主體的訴求。中國的生態補償為事前一次性補償，而美國的生態補償則以事后補償為主。美國對生態補償時限和不同受償主體的具體規定具有極強的靈活性，確保在貫徹生態補償原則的前提下，達到提高補償效益的目的。

生態補償立法實踐不同：我國尚未形成專門性生態補償立法，美國善于通過完善健全立法的方式開展此項工作

當前，我國尚未形成專門性的生態補償立法。相關條文較為零散地分布在各項法律、法規之中。《憲法》第9條、《環境保護法》第19條規定了生態環境補償相關內容，《環境保護法》同時對生態保護、環境污染和防治兩個方面作出明確規定。此外，《農業法》《草原法》《水法》《自然保護區條例》《海洋環境保護法》《防沙治沙法》《清潔生產促進法》《土地管理法》《漁業法》等單行環境立法中也對生態補償作出了一些規定。《河道管理條例》《土地復墾規定》《資源稅暫行條例》《征收排污費暫行辦法》等行政法規、規章中亦有相關內容。

美國在生態補償制度推動生態文明建設的過程中，十分善于通過完善健全立法的方式來開展此項工作，并結合具體發展形勢對立法進行適度調整。我國法律雖然涉及了生態補償的相關規定，但依然不夠條分縷析；而美國環境法律和其他單行法律明確規定生態補償制度具有針對性、可操作性，而且通過單行法的實施將生態補償制度逐一落實，搭建了較為完整的生態補償框架。

生態補償政策實踐不同：我國進行了積極有益的探索實踐，美國成為全球最早建立生態補償法律制度的國家之一

我國生態補償機制的缺陷，不僅影響了我國生態環境保護的效度，對社會環境利益的分配平衡也造成了負面影響。近些年來，我國各級黨委、政府一直高度重視生態補償政策體系的完善，從多個層面進行了積極有益的探索實踐，積累了一定實踐經驗，對今后逐步完善生態補償政策體系具有重要價值。

在礦產資源生態補償方面，我國于上世紀八十年代才開始實施礦產資源開發生態補償制度。雖然取得了一定的成績，但法律體系和配套政策制度的缺陷也為生態補償的實施造成了一定障礙。我國《礦產資源法》第5條就資源補償費和礦產資源稅制度制定了一系列規范，但卻存在法律落實不到位、礦產資源稅和資源補償費征收難度大等諸多問題。

在森林生態補償方面，各級黨委、政府及其相關部門高度重視，出臺系列政策措施，森林覆蓋率近些年有了較大程度提高。但因為管理體制機制、配套措施不夠健全等原因，實踐中亦有許多問題亟待解決。比如，在實施退耕還林政策的過程中，在有力調動了農戶參與積極性、有效改善了生態系統的有利背景下，也存在補償方式單一和標準偏低不符合實際、退耕還林工程實施政策不連貫等問題。

早在1920年，美國便已經頒行了《美國聯邦礦山租賃法》，美國也因此成為全球最早建立生態補償法律制度的國家之一。《美國聯邦礦山租賃法》中規定，礦產開發中必須保護生態環境。第二次世界大戰后，隨著美國露天礦業的迅猛崛起，人們廣泛呼吁“對露天采礦的行為進行制止”③。自此之后，美國建立了恢復治理基金制度和恢復治理保證金制度，極大地降低了礦產資源開發中對生態環境的破壞。為了積極應對上世紀八十年代后期較為突出的林木采伐而導致的生態破壞，美國各州先后制定可持續林木采伐補償政策，公益林的更新和育林由政府作為投資主體，以技術支持、稅收激勵和財政優惠等多種混合的政策工具保障林木采伐的可持續性。美國為此專門制定了交易計劃，森林采伐權可在政府指導下進行交易。

美國生態補償法律制度對我國的啟示與借鑒

美國生態補償制度啟示我們，實施生態補償制度的重要前提是必須健全完善生態補償的法律制度體系，必須同時發揮政府和市場兩個方面的積極性，明確生態補償的主體和受償的主體，應充分發揮政府購買模式之外的社會團體、公益組織參與的多樣化支付形式。

一是明確生態補償和受償的主體。只有明確生態補償和受償的主體，才能進一步明確生態補償中各主體之間的權利義務關系。在生態補償的主體方面，國家應作為最為重要的補償主體。因為按照我國現行制度體系，國家的執行力強、信息優勢明顯、財政資金雄厚，生態資源大部分屬國家所有；同時，地方也應該作為生態補償的主體之一。除此之外，要把負責生態補償的機關細化到某個部門，保證操作有效性。在明確受償和補償主體的前提下，結合具體國情實際，可進一步將受償主體細化為如下三類：一是出于保護生態需要被征收、征用財產者；二是由于生態保護原因而導致其發展受限者；三是為生態保護作出貢獻、作出犧牲者。

二是科學設定補償標準和方式。在補償標準的設定方面，我國應結合具體國情，適當擴大補償的范圍，并可依據國家的補償標準和計算方法予以實施。對于范圍較小的生態補償，可由不同區域的政府和受償主體在公眾參與的前提下，按照規定程序確定補償標準，可從“破壞者”、“獲益者”、“保護者”三個不同的角度分別確定補償依據。同時，應充分借鑒美國的有益做法完善我國生態補償制度，改變我國以政府補償為主導、市場補償嚴重滯后的現狀。

在2014年11月5日召開的國務院常務會議上，李克強總理指出：“能給市場做的要盡量還給市場。”④李克強總理的講話雖然是針對行政審批事項提出的要求，但也可以反觀生態補償存在的問題：在政府“強有力”的主導下，市場的積極性未能充分有效調動起來。當前，我們應該在繼續發揮好政府主導作用的基礎上，拓寬生態補償的方式途徑，構建資金、實物、智力和政策補償并行的生態補償多樣化格局。

三是構建公開透明、科學合理的補償程序。我國應著力于構建公開、科學的補償程序，切實發揮好補償的功能作用。生態補償事項應該在一定范圍內公示，受償主體對補償標準、程序等有異議的，可請求行政機關予以書面回復。作為補償主體，行政機關應和受償主體之間形成書面補償協議，相關材料還需國家相關主管部門備案。如果受償主體不同意行政機關提出的補償標準、程序和方式，可拒絕與之簽訂協議。在未與受償主體簽訂協議的情形下，政府強行制定標準并實施生態補償的，受償主體可提出行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

四是完善生態補償立法體系。我國當前生態補償機制還未能通過良好法制環境予以推動，相應法律制度亟待健全和完善。根據《憲法》，我國生態資源分為國有和集體所有兩種所有制形式，大部分生態資源為國有。這表明我國生態資源的利用主體不明晰，生態資源所有制顯得虛化、模糊，容易導致權利義務的不明確。為此，應進一步明確生態資源所有制在憲法中的地位，權責分明，避免出現開發者搶奪生態資源的不良局面。除憲法層面外，應對環境保護法及其單行環境立法進行修訂完善，圍繞“科學性”、“可操作性”兩方面，明確生態資源的有償使用制度。在近些年的全國“兩會”上，不斷有全國人大代表、全國政協委員建議制定專門的《生態補償條例》，不少專家學者也提出了相同觀點。“在現有《環境保護法》框架下盡快研究頒行《生態補償條例》以完善生態補償立法體系。”⑤

五是切實加大生態補償法制宣傳教育力度。當前我國生態補償制度實施成效不夠明顯，這和生態補償制度不夠健全有關，同時也和我國行政機關及其工作人員、社會公眾對生態補償制度認識不足密切相關，無法形成全社會公民共同參與和支持的良好氛圍。為此，我國可借鑒美國全民參與生態補償的做法，切實加大生態補償法制宣傳教育的力度，提升生態補償法制觀念，充分調動全民參與生態補償的積極性。同時也要充分發揮媒介的宣傳作用，引導社會公眾了解、參與生態補償；在影視作品中加大生態補償內容的份額，通過微博、微信等方式加大生態補償宣傳力度，以群眾喜聞樂見、貼近生活的方式，讓社會公眾更加全面地理解和支持生態補償制度。

（作者單位：河南城建學院法學與公共管理學院）

【注釋】

①《李克強：努力建設生態文明的美好家園》，新華網，2014年3月5日。

②中國21世紀議程管理中心：《生態補償原理與應用》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第258頁。

③趙景逵、朱蔭湄：《美國露天礦區的土地管理及復墾》，《中國土地科學》，1991年第1期，第31頁。

④肖楠：《李克強：能給市場做的要盡量還給市場》，中國政府網，2014年11月5日。

⑤張厚美：《國家應加快制定生態補償條例》，《農民日報》，2014年8月30日。

責編/周素麗  王妍卓（見習） 美編/宋揚  楊玲玲

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