【摘要】鄉村觀光是依托于農業而發展起來的旅游業，農業是國民經濟的基礎產業，旅游業是一種富有綜合性的服務產業，兩種行業都有自己的主管部門，在國家法律和政策規定上有所不同，融合發展存在一些法律難點，為了更好地適用政策法規、改善滯后的法律狀況，必須提出應對鄉村觀光農業中法律難點問題的根本之策，補強法律層面的短板和不足，給鄉村觀光農業提供法律保障。
【關鍵詞】 鄉村觀光農業 法律難點 破解 【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A
改革開放以來，國家對農村的發展給予了很多政策支持，制定了針對農村的多種法律，用以規范農村政治、經濟、文化秩序，推進農村經濟的順暢發展。在當前經濟下行的背景下，鄉村觀光農業是農村屈指可數的一個有效增長點。然而，對于既屬于農業，又屬于旅游業的鄉村觀光農業來說，在法律層面上還存在看似應當由法律調整但法律又不能或不便做出調整的交叉點和難辦點，因此分析當前鄉村觀光農業的法治難點，尋找破解問題的方法，已經成為一項刻不容緩的任務。
鄉村觀光農業中存在的法治難點
鄉村觀光農業法律規范不清，致使鄉村觀光農業的發展存在無序性。我國鄉村觀光農業現在正處于探索發展階段，各地沒有也不能照搬現成的發展模式，目前在發展農業生產和觀光農業園區方面沒有一個科學完整的規范標準。究竟要如何開發、如何配套、如何才能在兼顧農業的同時又能發展好旅游，不同的地方是否需要有不同的標準、提供不同的服務，這都是標準規范問題。而觀光農業項目在開發、建設、經營、管理方面與旅游業銜接較弱。鄉村觀光旅游是依托于農業基礎產生的一項新生事物，農業與旅游業分屬不同產業，受現有法律約束范圍限制，農業生產歸農業部門管、旅游經營歸旅游部門管，而具有農業與旅游業雙重屬性的鄉村觀光農業要涉及農業、旅游、林業、土地、水利、環保等多方面，由于沒有明確的法律規范，致使鄉村觀光農業在項目規劃、設計施工、竣工驗收、經營管理等環節監管缺位或缺失，造成鄉村觀光農業設計出現雷同、功能不配套、布局不合理、粗放經營等問題，使得農業與鄉村旅游發展存在一定的盲目性和無序性。
鄉村觀光農業的雙重屬性，使其遭遇“有法難依”的窘境。農業和旅游業在各自法律的規范下而實現有序運營，但鄉村觀光農業既涉及農業，又涉及旅游業，其雙重屬性的存在使得法律在規范、制約、執行等各個環節有些力不能及，縱觀鄉村觀光農業的發展現狀，即使“有法可依”也常常遭遇“有法難依”的困境。首先，“知法不全”是面向鄉村大眾層面亟需解決的問題，有些鄉村觀光處于經濟不發達的農村地區，村民法律意識淡薄，對旅游法的條款缺乏深入了解，在遭遇糾紛時不依法解決，更不懂地運用法律維護自己權益；其次，“執法不嚴”也突顯出鄉村觀光農業在執法主體上存在的缺陷，農業與旅游業都有執法隊伍，但鄉村觀光農業在發展中卻出現執法主體不明、執法力度不夠等情況。“令出多門”導致一些問題互相推諉，更有部分鄉村出于地方利益保護，縱容違法行為的存在；再者，“用法不精”也是鄉村觀光農業的雙重屬性帶來的“頑疾”，對鄉村觀光中的一些具體事務缺乏針對性的對策，執法籠統草率，僅僅治標，未能治本，常態監管名有而實不至，致使違法行為屢屢死灰復燃，制約鄉村觀光農業的發展。
部分法律缺位，導致農業資源浪費、旅游特色弱化。從目前的實際情況看，多數鄉村觀光農業項目是農民自發地發展起來的，他們的視野局限在本村、本鄉之內，宏觀上缺乏科學規劃和市場調查，加之部分法律缺位，立法機制幾乎空白，自然無法規范開發經營行為，就出現了鄉村觀光農業項目重復建設、由爭奪資金而引起的無序競爭和惡性競爭等問題。以鄉村觀光農業土地使用為例，土地對于農民來說只是用來種糧食，在遵守《中華人民共和國農村土地承包法》承包土地不私自進行買賣的法規的前提下，其他的可以自主調整，為達到盈利目的，鄉村觀光農業使用的土地許多被非法濫用了，在大片良田沃土的觀光農園內，挖開一片地，蓋個小賣部，既能賺錢，又方便游客需要。大片土地被休閑娛樂、住宿、停車和交通等非農設施占用。這樣一來，在旅游淡季，非農設施影響耕種、農業園慘淡經營、農業資源浪費；由于缺乏法制監管，部分觀光農業大興土木、過分依賴非自然技術手段，又破壞了農業田園應有的恬靜、質樸、自然的風光、造成鄉村觀光農業區域特色缺失，缺乏吸引力。
鄉村觀光農業法治難點的破解之道
事實上，鄉村觀光農業既要從旅游角度認識，也要從農業發展的方式上來認識。農業與旅游業兩種產業互融共存，在保持鄉村經濟與城市經濟基本形態的同時，也保護了鄉村風貌、增強了城鄉互動。因此，針對現階段鄉村觀光農業存在的法律難點，有必要研究其破解之道，促進鄉村觀光農業規范、健康、持續發展。
首先，加快制定和完善相關法律法規體系，做到權責明確。各地區、各有關部門要提高對鄉村觀光農業雙重屬性的認識，強化發展觀光旅游和融合性產業的觀念，把鄉村觀光旅游作為農業發展新的經濟增長點加以培育和重點扶持，把鄉村觀光農業的基礎設施和重點旅游項目建設納入到國民經濟和社會發展規劃中去，制定適用于鄉村觀光農業的法律法規體系，積極引導，編制和調整鄉村觀光項目規劃、土地利用規劃、基礎設施建設規劃、村鎮鄉規劃等，通過統一規劃、合理布局，消除兩種產業之間的隨意性、盲目性和無序性。充分考慮鄉村觀光農業發展需要，抓緊鄉村觀光農業與旅游業的綜合立法，消除法律沖突，實現功能配套，對于觀光旅游市場監管、農業生產資源保護、開發項目從業規范等專項法規加快制定，使相關法律法規日益完善，消除推諉塞責漏洞，實現權責分明，不斷完善相關法律法規，改善產業發展的粗放經營模式。
其次，構筑依法辦事的人文環境，做到法之必行。在推行社會主義新農村建設以來，大量財政資金伴隨著各種強農、惠農等優惠政策流入農村地區，加上鄉村觀光農業潛在的巨大市場前景，吸引了更多社會資本注入，為發展鄉村觀光農業提供了良好條件。然而，農業與旅游屬于兩個不同產業，其最大的區別是，一個要解決人們的溫飽問題，一個是滿足人們的精神需求。因此，在客觀上就要求二者和諧統一、規范有序。鄉村觀光農業遵守法律規范、有法必依才是其發展的經濟基礎和社會前提。在這種客觀情形下，構筑依法辦事的人文環境、促進法律的推行和適用是非常必要的。一要切實做好新形勢下的法制宣傳教育工作，引導村民知法懂法，將依法辦事貫穿于整個鄉村觀光農業項目開發、建設、經營的整個過程中，端正思想，徹底摒棄錯誤觀念，切實做到“依法辦事”；二要對現行執法機關的管理體制加以改革，使其不斷完善，對鄉村觀光農業的執法主體加以明確，從而堵塞管理漏洞，使“執法不規范”行為得到有效遏制；三要相關領導部門、機關、干部以身作則、法之必行，自覺遵守和維護國家法律，給鄉村觀光農業的發展領好隊、帶好頭，防止鄉村違法行為出現。
最后，重新修訂相關法律章程，做到內化于心、外化于行。鑒于我國耕地在城市化進程中被大量占用，糧食自給率明顯下降，鄉村觀光農業要盡量不占用糧食生產用地，積極利用荒坡、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源發展鄉村觀光旅游。2014年印發的《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》中提到：“在符合規劃和用地管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股聯營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業。”因此，為促進農村觀光農業的發展，現行的一些土地登記、土地定級估價和土地用途分類等有關土地的法律章程應該進行重新修訂，使之適應當前鄉村觀光農業發展的需要。隨著土地使用制度改革的深入，在不占用農業生產用地的前提下，制定和修訂土地使用法規，使之既有利于糧食、蔬菜生產用地的保護，又有利于鄉村觀光旅游業的發展。同時，還可以考慮制定國家統一標準格式的《農村土地使用管理辦法》和農村土地管理規程，使鄉村土地管理工作更加科學規范。
（作者為中共張家口市委黨校副教授）
【參考文獻】
①吳天琪：《我國觀光農業發展中存在的問題及對策》，《山東農業》 ，2002年第9期。
責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）
美編/王夢雅（見習）
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