【摘要】地方重大行政決策失誤時有發生，造成政府巨大經濟損失與公信力降低。地方重大決策責任追究制度尚處于摸索階段，現有的責任追究規定內容各異且制定主體層級不一，缺乏規范性和權威性。因此，地方重大行政決策責任追究制度應圍繞實體限制和程序規范對責任追究制度中的基礎性問題展開研究，從而實現重大行政決策責任追究的法治化。

【關鍵詞】重大行政決策  責任追究  實體法治化  程序法治化    【中圖分類號】D912.1    【文獻標識碼】A

決策關系成敗，責任重于泰山。地方重大行政決策權運行效果的優劣，對于地方政府法治建設的成敗有直接影響。由于決策事關領導人的政績，加之責任追究制度的虛化，造成了大量行政決策失誤，導致政府公信力的嚴重降低與公共資源的巨大損失。法治社會，政府決策權的行使必須接受來自內部與外部的雙重監督，對行政決策失誤進行責任追究有利于改進行政決策權的運行質量，也是建設法治政府的重要途徑。

目前，我國各地方有關行政決策責任追究的追責主體、對象、事由、程序等方面的規定差別較大、松緊不一，責任追究制遠沒有取得預設的法律效果。為保證責任追究的公正、有效，責任追究法治化就成為深化我國決策責任追究的必然選擇。責任追究法治化包含兩個層面：一是建立完整統一又具有可操作性的責任追究法律制度；二是責任追究的法律得到普遍實施。本文擬從行政法學的視角，圍繞兩個基礎性問題——實體限制和程序規范對重大行政決策責任追究制度中的基本點展開研究。

明確責任追究主體

責任追究主體，即由“誰”來啟動地方重大行政決策的責任追究程序，認定決策者責任。根據責任追究主體與行政系統之間的關系不同，可以將行政責任追究主體分為兩大類：行政系統內部的“同體追責”，主要是指決策主體的上級部門、行政監察機關、審計機關；“異體追責”，主要由權力機關、司法機關、公眾等進行責任追究。地方重大行政決策責任追究的實踐中，僅限于行政系統內部，易導致官官相護，滋生腐敗，克服行政系統內部責任追究的弊端，急需追責主體的多元化。明確不同責任追究主體的職責權限，不同的行政責任追究主體應當分工負責、相互配合、功能互補。

行政系統內部責任追究。其一，上級對下級的責任追究。自上而下的行政體系使得同體責任追究具有直接性、靈活性和針對性的特點，但值得反思的問題是，對重大行政決策失誤由上級機關追責，會導致決策者只對上級負責而不是對自身負責，嚴重背離了上級對下級監督追責的根本目的。因此，上級對下級進行責任追究時，應嚴格按照責任追究的法律規定行使追責權，并及時向社會公布責任追究的事由及對象，可主動邀請異體追責主體加入，實現責任追究的公平、公正。

其二，行政監察部門責任追究。行政監察部門是行政機關內部行使監督權的專設機關，各級監察機關依法行使行政監督職能。監察機關在實踐中缺乏一定的獨立性和權威性，加之監察機關的權力配置嚴重限制其進一步發揮責任追究的作用。筆者認為，為保證行政監察機關的監督、追責效果，可將其從各級政府中獨立出來，實行垂直領導。同時，賦予行政監察機關傳喚權、扣押權和一定的制裁權。

其三，審計機關責任追究。對于來自審計機關責任追究，可以借鑒西方主要國家的做法和經驗，賦予其專業責任追究機構獨立的法律地位，使審計機關不受同級黨委、政府的干預，獨立的開展調查、審計工作，以提高在行政同體責任追究時進行調查的獨立性。將審計工作從傳統的財務收支向與績效審計并重轉變，將審計結果及時向社會公布，同時賦予審計機關相應的處罰權。

行政系統外部責任追究。黨內責任追究。按照權力監督與制約的原理，黨內責任追究與行政責任追究密不可分、相輔相成。應將黨內責任追究機制引入，與行政責任追究相互配合，各負其責。我國地方重大行政決策權更多的時候掌握在地方黨委手中，黨政不分，為確保責任的有效追究，需要規范黨在決策過程中所發揮的具體作用，由紀檢、監察機關按照黨紀、政紀案件的調查處理程序分別追究黨委負責人黨紀和政府部門領導的政紀責任。黨內責任追究是行政機關內部責任追究的必要補充，但注意不能用黨內處分替代法律責任。在啟動行政責任追究機制的同時，啟動黨內責任追究，才能將責任追究落到實處。

權力機關責任追究。在我國，權力機關通過行使調查權和質詢權，以撤職和罷免的方式實施對行政決策責任的追究，是最重要的監察主體，但事實上人大追責的效能遠未能達到法律制定的初衷。在決策責任追究過程中，應加強人大的責任追究功能，一要對政府財政進行有效控制，認真審議政府工作報告計劃和財政預算報告、完善對專項事務的評議、審查制度。二要擴大人大追責權限，賦予人大不信任投票權等權力并保證行使時不受任何外界因素的干涉。三要改變監督方式，由被動變主動。四要實行專職與兼職雙結合的代表制，改革人大代表的產生方式，減少各級政府官員的代表比例。

司法機關責任追究。近年來，司法機關在行政決策責任追究作用并不突出，很少對引咎辭職、責令辭職的行政官員展開后續調查，未能充分發揮其在責任追究中的作用。法院在行政案件審理過程中，對發現有違反政紀的行政機關首長、責任人，將相關材料移送上一級行政機關或監察、人事機關，并提出司法建議，若行政案件審理過程中，發現有犯罪行為的，應將材料移送至檢察院。檢察院可以對決策人員的瀆職、濫用職權的刑事案件進行偵查和提起公訴，由法院最終審理的方式對決策者的刑事責任進行追究。

公眾責任追究。廣大群眾、社會組織、新聞媒體可以對重大行政決策的責任追究進行相應的監督，但從法律角度而言，上述單位和個人沒有實施處分的權力，不具備法定責任追究的主體資格，他們只能通過批評、建議、檢舉、控告等方式向有關國家機關反映，或通過媒體、網絡予以曝光，以引起追責主體的重視，從而啟動追責程序，但不能產生直接的法律效果。因此，公眾只能作為地方重大行政決策責任追究的參與主體，從而排除在追責法定主體的范圍之外。公眾作為責任追究的參與主體有其獨特的力量和優勢，是重大行政決策責任追究機制不可或缺的要素，應增強對公眾追責的支持和援助。

嚴格認定責任追究對象

由于我國黨政之間、不同行政部門之間權責交叉現象大量存在，加之現行決策責任追究對象認定標準模糊，導決責任追究對象難以準界定，追責不實或不公現象屢有發生,也使追責成效備受質疑。決策失誤的背后，到底誰才是真正的責任人？因此，必須盡可能地把追責對象予以具體化，使責任落到實處。在確定責任追究對象時，需特別注意以下三種情況：

集體決策的責任追究對象。重大行政決策必須在集體討論的基礎上決定，是避免決策失誤的有效機制，但現有規定對集體決策出現失誤，如何進行責任追究尚無明確規定。為防止行政首長或相關負責人借“集體決策”推卸責任，需健全決策討論、辯論、投票記錄與備案制度。集體決策導致重大失誤的，決策參與者均為直接責任人，對于不表明態度者也要予以追究責任，但經審議記錄證明表決時棄權或持反對意見的除外。集體決策更不能成為以權謀私、徇私舞弊的擋箭牌。

公眾參與決策的責任追究對象。對于經過“聽證”“專家咨詢”的重大行政決策，決策的相關負責人對于公眾的正確建議不予采納，引致過錯后果發生的，負責人承擔決策失誤的直接責任；對于聽證和專家論證的錯誤建議導致行政決策失誤后果發生的，有學者主張應建立全查、倒查機制，即便專家只是掛名，也應追究責任。筆者認為，此觀點值得商榷。公眾參與行政決策，看似分享了部分行政決策權，但其實不然，決策機關只是將公眾參與形成的結論作為決策方案的重要考量因素，決策機關始終是重大行政決策權力的唯一行使者。公眾無論通過何種形式參與決策，都不應成為行政決策責任的主體。

黨政聯合的決策責任追究對象。當前黨政不分、以黨代政的現象仍客觀存在。當行政決策失誤發生后，由黨委書記承擔決策失誤的責任并沒有法律依據，絕對地將行政首長作為責任追究對象，顯然有失公平。在責任追究運作層面，存在很大的法律漏洞，應在堅持黨的政治領導前提下，進一步明晰黨政權責，以完善地方重大行政決策責任追究制。對于黨政聯合作出的決策，若出現決策失誤情形時，責任追究不能只局限于行政系統，也應適用黨委系統。

健全責任追究的責任形式

責任是權力最好的平衡器，任何政府都需要建立一套責任機制，以促使權力良好的行使。責任可分為政治責任、法律責任和道德責任三方面。道德責任。在行政責任追究過程中，責任追究對象不僅要承擔政治責任、法律責任而且還承擔道德責任。道德責任表現為行為人自身愧疚感以及他人或社會對行為人的負面評價或者譴責。道德責任大多是由公民、新聞媒體、輿論作為責任追究主體。政府官員尤其是行政首長的手中掌有稀缺的社會資源，因而對其道德要求需更加嚴格。行政機關上級或監察、人事部門要對其進行批評、通報和責難，落實到行政處分等各項懲罰措施。

政治責任。政治責任的形式主要包括引咎辭職、罷免、彈劾、免職，黨紀處分形式主要有黨內警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等。近年來，被追究責任的黨政官員頻繁以各種方式復出引起了輿論的廣泛質疑與公眾的強烈不滿。筆者認為，現行規定的一年復出期限過于短暫，責任追究效果將大打折扣，使責任追究流于形式，應適當延長官員的復出時間。可以借鑒《中國共產黨紀律處分條例》中有關受到撤銷黨內職務處分的黨員二年內不得復出、轉任黨內外其他職務的規定，將被追責的黨政官員復出期限確定為二年。

法律責任。法律責任有刑事責任、民事責任和行政責任之分。行政決策屬于行政行為，對公務員因行政決策失誤的責任追究是建立在行政法律關系的基礎之上，而非平等的民事法律關系，應排除民事責任的承擔。行政責任主要有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，均是由行政機關作出的行政責任處理。行政決策所引致的刑事責任是由司法機關依據國家刑事法律規定，對因決策失誤造成重大損失或惡劣社會影響的追責對象追究瀆職罪的法律責任。

對責任對象進行追究，可能使其同時承擔兩個或兩個以上責任方式，出現責任交叉，在責任追究過程中，必須嚴防以道德責任、政治責任、行政責任代替刑事責任的情形，對應承擔的責任進行嚴格的認定，避免責任追究不力。

第四，明晰責任追究的事由。責任追究范圍的合理界定，關系到整個重大行政決策問責機制的有效與否，既有規范文本多以違反程序規定，造成“重大損失”、“惡劣社會影響”等詞語籠統表述， 但對于嚴重后果的程度界定、實施決策失誤責任追究的標準、不同責任承擔方式需要滿足的條件表述不明確。

為提高責任追究程序的透明度,必須盡可能詳盡地明確責任追究的事由，少用不確定性法律概念。具體規定如下：有以下情形之一，造成嚴重后果的，按照《行政機關公務員處分條例》追究行政責任，造成重大損失，依法追究刑事責任：超越法定權限；未按規定履行決策程序；決策過程中有玩忽職守、徇私舞弊、貪污受賄等違法行為；依法應當作出決策而不作為；決策執行單位拒絕、拖延執行。“嚴重后果”可界定為造成直接經濟損失5萬以上或雖經濟損失不足5萬，但致使政府形象和公信力招致嚴重損害。重大損失可認定為決策失誤造成經濟損失達30萬元以上或產生社會影響惡劣以及其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。明晰責任追究的事由，追責時切實做到定性準確、寬嚴相濟。

地方重大行政決策責任追究之程序

隨著行政權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍。統一、規范的責任追究程序有助于避免責任追究的主觀色彩和隨意性，是實現行政決策責任法治化的保證。

正確理解追責的時效。中共十八屆四中全會提出建立重大決策終身追責制。有學者認為，終身追責意味著對公務員的公務行為和職務犯罪不設追訴時效，實行“永久追訴”。但也有學者對終身追責提出質疑，責任追究終身制涉及到法律規定的訴訟時效，特別是刑事責任訴訟時效，注定使該制度陷入兩難境地。

筆者認為，依照法的效力層級原則，下位的規章或規范性文件，不能與上位的全國人大制定的法律相沖突，所以認為對任何類型責任的追究皆不受法定訴訟時效的限制顯然是對“終身追責”內涵的錯誤解讀。對地方重大行政決策刑事責任的追究理應受到追訴時效的限制，并且一般情況下并不會發生損失出現時訴訟時效已過的情形。因決策責任涉及玩忽職守罪和濫用職權罪，這兩種罪的訴訟時效期限是從危害結果發生之日起計算，并非從犯罪行為發生之日起算；對外部行政責任的追究，由于《行政訴訟法》中明確規定，行政訴訟的訴訟時效為六個月，也應受到訴訟時效的限制；對追究內部行政責任，應不受追責時效的限制，《行政監察法》、《公務員法》等法律對內部行政責任的追責時效未明確規定，實行終身追責不會造成現有法制的破壞；對于政治責任的追究，無論追責對象是否違反法律，都應當受不受時效限制。綜上，重大行政決策終身追責制的正確理解是對內部行政責任和政治責任則可以終身追究，但刑事責任和外部行政責任理應受訴訟時效的限制。

規范責任追究的程序。重大行政決策責任追究包含了的具體程序可能會因責任追究主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經過追責啟動程序、調查程序、處分程序等三大核心環節。

追責啟動程序。責任追究主體依職權或依申請決定對某個責任追究對象啟動責任追究程序，能夠作為啟動追責程序的依據有：本級政府法制機構、行政監察機關、審計機關的責任追究建議；國家權力機關、人大代表和上級行政機關的責任追究要求；司法機關責任追究建議；評估結果；公民、社會團體的投訴、檢舉和控告；新聞媒體曝光的事實；其他應當啟動責任追究程序的事由。該程序依據啟動性質之不同分三種情形，一是依職權啟動，由人大及其常委會或行政監察機關等部門，依據法定職權追責。二是依申請啟動，則是由相關追責參與主體向法定問責主體出具相關證據材料，提請啟動程序，再由問責主體作出判斷是否啟動問責。三是依訴訟啟動，則是特定利益相關人某具體行政行為起訴，該具體行政行為與某項重大行政決策相關聯，起訴人由此向法院申請附帶性審查。

調查程序。追責程序啟動后，即進入調查環節。調查是決策責任追究活動中最為關鍵的環節，主要分為以下幾個階段進行：制定調查方案。責任追究主體在實施調查前，應先確定調查人員、調查的步驟、擬采取的調查措施和方法等問題。調查人員如果與本案或者責任追究對象有利害關系，應由組織決定或主動申請回避。實施調查。主要包括：收集證據，即調查人員獲取的被調查人有無追責的事由及需追責情節輕重的證據；查明事實，即查明被調查人所造成的損害程度、危害后果等。制作調查報告。調查結束后，在事實清楚、證據確鑿的基礎上，由負責調查的人員提出是否責任追究的調查結論并形成書面報告。對于重大行政決策責任追究，應自程序啟動之日起60日內辦結；若有特殊原因，規定時間內未能辦結，經責任追究主體批準，可以延長30日。

處分程序。責任追究主體，在依據調查所掌握的證據資料基礎上，依法對相關決策者做出處分，追究決策責任。在做出最終處分決定之前，追責主體需保障被追責者陳述與申辯的權利。處分結果必須以書面形式做出，在處分決定書中述明相關事項，并告知救濟途徑。責任追究決定作出后，應以書面形式通知責任追究對象與檢舉、控告人。責任追究決定應當說明追責事由、處理結果和法律依據，并告知責任追究對象依法享有的救濟權利。

地方重大行政決策責任追究制的立法

我國地方重大行政決策責任追究制，立法實踐中采用分散模式，由地方立法先行探索，全國有深圳、南昌、武漢等七個城市針對行政決策責任追究專門制定文件，其余散見于有關決策程序的規章或規范性文件之中。目前，有關地方重大行政決策責任追究的規定差別較大，造成“分而治之”的混亂局面。筆者認為，全國人大常委會或國務院可吸收當前各地有關行政決策的立法經驗，制定《行政決策法》或《行政決策程序規定》，全篇就重大行政決策責任追究制作出具體規定，將決策責任追究的內容從行政監督內容中獨立出來，構建完善的決策責任追究體系，實現責任追究制的專門化、統一化，最終加快地方政府法治建設的進程。

（作者為鹽城師范學院講師，澳門科技大學博士研究生）

【參考文獻】

①張淑芳：《行政決策失誤的責任追究探討》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)，2013年第6期。

②王仰文：《行政決策責任追究主體范圍法學認定的思考》，《理論月刊》，2014年第3期。

③朱波：《行政問責主體制度的法律思考》，《中共福建省委黨校學報》，2012年第5期。

責編/張蕾    美編/楊玲玲