【摘要】經過改革開放以來30多年的建設與完善，中國社會保障事業借助自上而下的政策供給，實現了從制度全覆蓋到人員全覆蓋的歷史性跨越，完成了基本普惠這一戰略目標。不僅如此，中國社會保障還實現了支出水平與經濟發展同步這一目標，政府逐步加大社會保障財政支出，人民健康水平特別是預期壽命穩步提高，人民群眾對社會保障制度的滿意程度較高，充分顯示出政府著力改善民生、努力實現發展成果與人民共享的施政理念及施政行動。另外，社會保障改革堅守底線公平與基礎普惠，致力于精準扶貧，體現出“保障基本生活需要”的內在本性，使之向著更加公平、可持續的方向邁進，從而走出一條具有中國特色的社會保障道路。

【關鍵詞】社會保障事業  社會保障制度  社會保障道路 

【中圖分類號】D632.1                   【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.02.009

【作者簡介】高和榮，廈門大學公共事務學院教授、博導。研究方向為社會保障、社會政策。主要著作有《底線公平：基礎普惠型事業單位養老保險制度建設》《海峽兩岸社會福利基本經驗》《風險社會下農村合作醫療制度的建構》等。

社會保障是事關人民群眾切身利益的大事。新中國成立后，特別是經歷改革開放以來30多年的建設與完善，中國社會保障事業取得了許多進展，實現了從制度全覆蓋向人員全覆蓋的歷史性跨越，解決了群眾的基本生活需求問題，提升了民眾的獲得感，贏得了全球社會的廣泛贊譽。2016年11月，國際社會保障協會（ISSA）授予中國政府第二屆社會保障突出貢獻獎，以肯定和表彰中國為世界社會保障事業發展做出的突出貢獻。與此同時，一些機構及相關人士認為中國社會保障制度還面臨著許多難以克服的問題，有些社會保障項目及待遇并不能提升人民群眾的獲得感，人民群眾對社會保障事業還有更多的期許，這就涉及到怎樣看待中國社會保障事業的發展這一重大問題。

社會保障制度實現了全面覆蓋

廣覆蓋乃至全覆蓋是社會保障事業的發展目標，更是社會保障事業發展的內在規律與必然要求，沒有廣覆蓋乃至全覆蓋的保障制度不能稱其為社會保障制度，世界各國都把廣覆蓋乃至全覆蓋作為本國社會保障制度建設的目標。當然，各國實現這一目標所需要的時間、覆蓋比率以及全覆蓋的動力基礎并不完全相同，展示出各國特有的社會保障發展道路。就中國改革開放30多年的實踐經驗來看：

首先，社會保障覆蓋面迅速擴大，實現了基本普惠這一戰略目標。改革開放以來，為適應社會主義市場經濟體制的要求，政府加快建設以社會保險、社會救助為核心的社會保障制度，貫徹“社會保障全民覆蓋”制度理念，實施以養老和醫療保險為重點的全民參保登記計劃，把法律和政策規范范圍內所有用人單位及個人的參保情況逐一清查，最終實現全民參保。如今，中國的社會保障制度已經從最初的制度全覆蓋實現了人員全覆蓋，機關事業單位人員、城鎮各類企業職工、個體工商戶、靈活就業人員、大中小學生、未成年人、城鄉居民、被征地農民等各個群體都有相應的社會保障制度。根據人力資源和社會保障部公布的全國社會保險情況，2010～2015年，我國基本養老保險覆蓋人數由3.6億上升至8.6億，年均增長19%，扣除不需要參保的人口，養老保險覆蓋率超過90%以上。就醫療保險而言，2005～2015年，我國醫療保險覆蓋人口由3.17億上升至13億，覆蓋率達到95%①，養老和醫療保險覆蓋率均達到發達國家水平。按照國際社會保障協會提供的資料，目前，全球超過一半的老年人領取養老金，但如果將中國排除在外，這一比例僅為45.6%。在亞太地區，養老金覆蓋了47%的老年人，但如果將中國排除，這一比例僅為32.4%。與此同時，全球醫療保險覆蓋率超過76.1%，若排除中國，這一比例降至52%。在亞太地區，這一比例則由58%降至37%②。中國社會保障制度對全球特別是亞太地區的貢獻已得到國際的認可。

其次，中國社會保障制度實現全覆蓋所需要的時間很短。衡量一個國家或地區社會保障制度是否健全與完善，這個國家的社會保障制度能否成為民眾的安全傘，不僅要看這個國家或地區的社會保障待遇水平，更要看這個國家或地區建立起全面社會保障制度所需要的時間，它集中反映了這個國家或地區的政府對待人民群眾生活保障的態度。根據國際社會保障協會的有關資料，在社會保險領域，英國于1897年建立了工傷保險制度，直到1911年才出臺醫療保險和失業保險制度，建成養老、醫療、失業及工傷等現代社會保險制度需要14年，現行的國民健康保險制度直到1948年才建立起來，而美國、德國、法國及日本所需要的時間分別為34年、44年、42年以及36年。而改革開放之后的中國，在普遍試點的基礎上，建成企業職工養老、醫療、工傷、失業及生育等保險制度并全面推行僅需4年。不僅如此，針對中國龐大的人口總量、各地經濟社會發展水平以及發展程度的差異，政府采取了逐步試點、穩妥推進的方式建立社會保險制度，社會保險制度成為政府主動作為的理性選擇，具體見表1。

再次，中國社會保障制度全覆蓋來源于自上而下的政策推動。社會保障作為一項民生政策，其產生的途徑主要包括民眾自下而上的政策訴求以及政府自上而下的政策推動。從社會保障制度的內在本性來看，它是基本而不是高福利的保障，但是今天歐美各國的社會保障都自覺和不自覺地走向了高福利，很大程度上就在于這些國家的選舉制度不斷推動著社會保障及社會福利待遇自下而上的供給，尤其在政黨競爭中，社會保障成為選舉的工具，任何一位候選人無論在何種層面上的競選都必須向選民提出自己的社會保障或社會福利政策方案，提供良好的社會福利待遇③。在選舉制度的推動下，候選人以及當選者的各項社會保障政策將優先照顧有選舉權的那部分社會階層，這種自下而上的政策推動方式違背了社會保障制度的內在本性。所以，上世紀80年代以來，盡管發達國家圍繞社會保障制度進行了“痛苦的改革”，但受制于投票制度的制約，成效甚微，自下而上的選舉推動模式將把這些國家的社會保障制度建設引向不歸之路。回過頭來看，中國社會保障制度雖然在建設過程中還存在許多值得完善并需要加以解決的問題，但它是在廣泛聽取民意、采納民智基礎之上，從社會保障制度的客觀本性出發，強調社會保障制度的建設應該遵循由點到面、由個別到一般、由試點到全面推開的原則，自上而下地注重社會保障制度及政策的供給更加公平，強調社會保障待遇的可得性與可持續性，避免社會保障政策及社會保障待遇供給的隨意性，實現社會保障待遇與經濟社會發展水平的同步提高，社會保障事業更多地惠及全體人民，因而越來越得到人民群眾的廣泛支持。

社會保障支出水平與經濟發展同步

社會保障支出水平是一個國家或地區社會保障投入情況的集中反映，它體現了這個國家或地區對于社會保障事業的重視程度以及社會各界對待社會保障事業的基本態度。盡管社會保障支出水平高并不代表這個國家或地區民眾的社會保障待遇高，也不代表這個國家或地區的社會保障制度更加公平與持續，更不代表這個國家或地區社會保障事業的發展就是科學的。但是，客觀地說，社會保障支出水平高通常會增強這個國家或地區民眾的社會保障獲得感。就社會保障支出水平來看，改革開放以來，隨著經濟的發展，中國經濟總量躍居世界第二，人均GDP接近10000美元，龐大的經濟實力、快速的經濟發展為社會保障事業的發展提供了可靠的保證，政府加大社會保障財政投入力度，不斷改善民生，讓人民群眾共享經濟發展成果。

一方面，從社會保障公共支出比率及支出水平來看，政府社會保障財政支出總量不斷增大，財政支出比率逐漸提高。2008～2015年，我國社會保障公共支出以年均20%的速度增長，由最初的19486億元增長至2015年的64192億，占GDP比重由2008年的6.48%增至2014年的10.09%，基本接近發達國家的社會保障支出水平。中國社會保障占GDP的比重呈現不斷上升并快速增長的態勢，顯示出政府日益重視并著力改善民生、努力實現發展成果與人民共享的施政理念及施政行動。例如，根據世界銀行的統計，2008年英、法、德、日、美等發達國家社會保障支出占GDP的比重分別為20.9%、28.2%、24.2%、16.5%以及19.6%，2015年這些國家的社會保障占GDP的比重分別為21.5%、31.7%、25.0%、19.0%以及23.1%，呈現出緩慢的增長態勢，具體見表2。

另一方面，我國堅持社會保障支出水平與經濟發展同步這一方針，切實貫徹發展成果與人民共享的理念，人民群眾越來越深切地感受到自身的社會保障水平在逐年提高。例如，自2005年起一直到2015年，中國城鎮企業退休職工基本養老金已連續11年按照上一年平均水平10%的比例增長，即便是2016年也仍然上調8%，月平均養老金水平由2005年的771元增長至2014年的2353元，2016年北京、上海、深圳、廈門的企業職工月平均養老金已經超過了3000元。為了解決廣大農民的基本生活保障問題，2009年開始試點的新型農村社會養老保險規定當年度超過60歲以上（女55歲）的農村老年人每人每月可以領取55元的基本養老金，2016年全國統一提高到70元，而上海、廈門以及三亞等地已經分別調整到110元、320元以及660元④，各地城鎮居民同樣獲得了相應的待遇保障。也就是說，60歲以上的農民及市民即使沒有繳納養老保險費用也可以享受到這一普惠性待遇。該項政策的實施，徹底顛覆了幾千年來中國人靠天吃飯、家庭自我養老、政府不介入這一傳統，被聯合國盛贊為解決城鄉居民養老問題的“榜樣”。

在醫療衛生領域，我國則實現了公共衛生支出與人民健康水平同步提高這一良好態勢。截至2015年底，包括城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療保險和城鎮居民基本醫療保險在內的基本醫療保險參保人數達13.36億人，參保率保持在95%以上。根據2015年《中國統計年鑒》的數據顯示，中國衛生總費用由1978年的110.21億元增長到2013年的31668.95億元以及2015年的40974.64億元，由最初的人均11.5元增長到2013年的2327.4元以及2015年的2980.8元，分別增長了370倍和259倍，而同期國內生產總值和人均GDP僅僅分別增長了154.31倍和108.99倍。衛生總費用占GDP的比重由1978年的3.02%增長到2013年的5.57%以及2015年的6.0%。通過持續加大醫療衛生領域的財政投入，中國人口的健康水平得到大幅度提高，“嬰兒死亡率從新中國成立之初的200‰下降到2015年的8.1‰，孕產婦死亡率從1500/10萬下降到20.1/10萬”⑤，千年發展目標第一階段（2000～2015年）的8大項16小項中有關社會保障部分的目標全部實現。2015年全國人均預期壽命達到75.8歲，分別比2010年、2000年提高1歲及4.4歲，位列世界第50～55位之間，甚至比一些歐洲發達國家的人均預期壽命還要高，這充分顯示出中國醫療衛生事業的發展，以及醫療衛生公共支出給人民群眾帶來了實實在在的益處。

具體到醫療保險領域，中國日益注重全面提升社會發展水平與發展質量，著力推動實現共同發展。如上文提到的數據，中國95%以上的醫療參保率甚至高于美國等西方發達國家。在醫療費用補償方面，以職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為核心的醫療保險制度在政策范圍內住院醫療費用報銷比例分別達到80%以上、70%以上和75%左右⑥。不僅如此，補充醫療保險以及城鄉居民大病保險等制度的出臺，將與基本醫療保險制度一起構成守護全國人民生命健康的重要制度安排，參保群眾“看病貴”問題正在逐步得到解決，群眾的滿意度不斷增強。2013年，中國綜合社會調查對全國10206個樣本進行了結構式訪談，對醫療保險制度比較滿意及非常滿意的比例累計達到72.4%，相信隨著大病保險及補充醫療保險制度的實施，參保群眾對醫療保險制度的滿意度還會有所提升，具體見表3。

社會保障改革向著更加公平可持續方向邁進

“不患寡而患不均，不患貧而患不安”是中國人固有的保障思想與文化，構成了中國人特有的思維方式，它是理解中國社會保障制度建設與改革的一把鑰匙，也是堅持走中國自己的道路、努力建成更加公平更加可持續的社會保障制度的理論基礎。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立，建立一種與社會主義市場經濟體制相適應、更加公平更加可持續的社會保障制度就成為必然選擇。圍繞更加公平更加可持續這一目標，政府及社會各界積極推動社會保障制度的改革與完善。

首先，社會保障改革始終堅守底線公平。從社會保障制度的理念基礎看，我們分析了發達國家百年來社會保障制度建設中取得的經驗、存在的不足及其背后的根源，認為這些國家社會保障制度之所以出現很多問題最根本的一條就是他們錯誤地堅持了保守主義、社會民主主義以及自由主義所倡導的公平觀，這樣的公平要么強調起點公平、過程公平，要么注重結果公平，也就是說要么強調效率優先的公平，要么注重普遍主義的公平，遵循這樣的公平理念所進行的社會保障制度設計與政策實踐在這些國家的選舉制度推動下卻普遍性地走向了高福利窘境，這些國家自上世紀80年代以來不得不進行“痛苦的改革”，發達國家的教訓值得我們警惕。為此，在建設更加公平更加可持續的社會保障制度過程中，我們拋棄了發達國家簡單抽象的公平觀，結合中國社會保障歷史與文化提出了底線公平理念，強調公平不僅只是普遍公平而且更包含差異公平，不僅包含高福利公平而且也包括基礎性公平，從來沒有一個絕對統一的公平觀，在底線公平觀念指引下找出一條解決中國人基本生活需要的各項制度安排，推進社會保障制度建設更加公平更加可持續。依據底線公平理念，就可以很好地整合“全民共享理念”“基礎整合”“適度普惠”以及“基礎普惠”等理論主張，成為社會保障理論的價值準則，注重社會保障事業建設的適度性、適當性、適應性以及適合性，指引社會保障制度朝著“保基本”生活而不是“非基本”生活、更不是體面生活的方向轉變，避免了社會保障待遇出現無序增長的高福利缺陷，真正形成了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障制度改革與完善方略，參保群眾的基本養老、基本醫療以及基本公共服務等需求得到有效保障，各項社會保障制度更加公平合理，各群體的社會保障待遇差距逐漸縮小，人民群眾對社會保障制度的滿意度不斷增強。

其次，社會保障改革圍繞基礎公平。公平是世界各國社會保障制度建設中始終堅守的價值取向和價值準則，但如何貫徹公平以及貫徹什么樣的公平則是各國社會保障制度面臨的難題。在選舉制度推動下，發達國家普遍走向高福利的公平，這就使得剛性增長的福利支出與柔性變動的財政收入之間發生了矛盾，產生了社會福利訴求不斷增多而政府財力難以支撐的矛盾，這構成了發達國家社會保障制度發展的內在矛盾性。與發達國家不同，中國社會保障制度在完善過程中貫徹底線公平價值理念，越來越關注如何縮小各階層之間的社會保障待遇差距，切實保障民眾最基本的需求，著力解決城鄉居民、外來靈活就業人員的社會保障問題，確立了以個人繳費與政府、集體補貼相結合的籌資原則，確保財政優先向這類群體傾斜，以增強社會保障制度的公平性以及基礎普惠性。不僅如此，政府還對實施60多年的機關事業單位退休養老制度進行改革，廢除了長期以來這類人員不用繳費就能夠獲得退休養老金待遇這個規定，建立起社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度，該項政策的實施標志著所有人員都采取繳費養老，做到了繳費公平。在醫療保障領域，政府加大財政投入力度，提高財政衛生支出占比，努力降低個人衛生支出占比。有數據顯示，2005～2014年，政府衛生支出占衛生總費用的比例從17.9%上升到30.0%，而個人衛生支出占比則從52.2%下降到32.0%⑦。這一升一降反映出中國衛生支出責任主體及衛生支出結構發生了很大變化，體現出政府致力于保障群眾基本醫療需求的執政理念。聯合國人類發展指數項目庫數據顯示，中國的百日咳及麻疹等疫苗接種率位居世界前列，2005年以來，中國醫療發展指數都超過平均值，甚至比那些人類發展指數處于高水平的國家還要高，顯示出包括醫療保障在內的醫療衛生事業的公平性及可持續性得到了加強，具體見表4。

再次，社會保障建設彰顯基礎普惠。基礎普惠是社會保障制度公平可持續的客觀要求，是避免社會保障走向高福利的必由之路，彰顯基礎普惠可以最大限度地體現社會保障制度“保障基本生活需要”這一內在本性。從現代社會保障制度的產生來看，發達國家總是優先建立那種具有救助特質的、當下可能遇到風險的相關制度，如工傷、失業及體現共濟性質的醫療制度。后來，這些國家的社會保障事業在發展過程中逐漸背離了基礎普惠及保障基本生活這一宗旨而自覺或不自覺地走向了高福利，原因就在于經濟的快速發展、選舉情境下候選人對選民的過度承諾。上世紀70年代以來，這些國家的經濟增長乏力，甚至出現了滯漲，給高福利社會保障制度的維持帶來了巨大的挑戰。也就是說，是否堅守“基礎普惠”與“保障基本生活需要”的本性是發達國家社會保障事業得到發展或遇到挑戰的重要尺度，只有堅守住這個本性，社會保障事業才能快速發展，反過來，凡是背離了這一宗旨，一味地走向高福利，將給社會保障事業帶來許多不可估量的損失。

本世紀以來，隨著社會保障事業的快速發展，中國政府在吸收發達國家社會保障事業發展經驗的基礎上，著眼于底線公平與基礎普惠，深化社會保障制度改革，避免發達國家出現過的問題，縮小城鄉之間的社會保障待遇差距，不斷夯實社會保障在全覆蓋、保基本、可持續方面的根基，把教育、就業培訓、疾病治理、最低生活保障等項目與精準扶貧結合起來，扎實開展工作，致力于解決城鄉居民最基本的生活需求問題，及時出臺了新型農村合作醫療制度、新型城鎮居民醫療保險制度、新型農村養老保險制度以及城鎮居民社會養老保險制度，并整合為城鄉居民基本醫療保險制度及城鄉居民基本養老保險制度，實施大病補償保險，提高參保群眾的醫療費用補償比例及基本養老金待遇，不僅有力地解決了城鄉居民之間的社會保障制度不整合、不協調以及待遇不一致問題，而且使社會貧困發生率大幅度下降，貧困人口從1990年的6.89億人下降至2011年的2.5億人以及2014年的0.89億人，超過2/3城鄉居民實現了脫貧，占世界脫貧人口的63%⑧。與此同時，主要發達國家的貧困發生率基本保持穩定，而且絕對貧困人口規模顯著增加。例如，1981～2015年，美國貧困人口由3000萬增長至4300萬，貧困發生率由14%略降至13%，社會保障對貧困率的貢獻率從7.3%微降至7.2%⑨，歐盟15國1995～2015年貧困發生率在15%～17%之間小幅波動。其中，英國從1995年的20%下降至2015年的16.7%，法國由15%小幅下降至13.6%，德國則由14%小幅上升至16.7%⑩。所有這一切表明，中國社會保障制度正逐步發揮自身在增強公平性、提升可持續性以及扶貧減困等方面的作用。

隨著社會保障制度的不斷完善，以底線公平及基礎普惠為著眼點與立足點的中國社會保障事業一定能夠走出發達國家社會保障制度建設過程中所出現的困境，形成具有本國特色的模式與社會保障發展道路。

（本文系國家社會科學基金重點項目“中國特色社會福利制度的評估與框架設計研究”的階段性成果，項目批準號為：15AZD023）

注釋

【1】2005～2015年的參保人數參見當年度的“人力資源社會保障部公布全國社會保險情況”。

【2】【8】參見：http:/www.issa.int/en_GB/the-issa。

【3】上世紀90年代以來，我國臺灣地區年金待遇的提升主要肇始于1993年的縣市長選舉，現在臺灣地區的年金津貼已經從最初的1000新臺幣激增到7000新臺幣。2012年蔡英文為了贏得選舉，向選民承諾如果當選將把津貼從3000新臺幣提高到10000新臺幣，而全然不顧這個政策是否可行。

【4】參見上海市、廈門市以及三亞市人力資源和社會保障局網站介紹。

【5】【6】參見國務院新聞辦公室：《發展權：中國的理念、實踐與貢獻》白皮書，2016年12月1日。

【7】數據來源：《2015年中國衛生和計劃生育統計年鑒》，北京：中國協和醫科大學出版社，2015年。

【9】參見：United States Census Bureau, Income and Poverty in the United States: 2015, New York, 2015, http://www.census.gov/data/tables/2016/demo/income-poverty/p60-256.html。

【10】參見：European Commission, 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/database。

Development of Social Security with Chinese Characteristics:
Major Achievements and Future Direction
Gao Herong

Abstract: For more than 30 years of development since the reform and opening-up, China's social security cause has historically leaped forward from full institutional coverage to full coverage of the people due to top-to-bottom policy supply, and achieved the strategic goal of universal benefits. Not only that, China has also attained the target of aligning the social security expenditure level with economic development, the government gradually increase expenditure on social security, people's health especially the life expectancy improves steadily, and the public are satisfied with the social security system, which is a great tribute to the success of the government's governance ideas and actions for improving people's livelihood and letting the people share in the results of development. In addition, the social security reform adheres to bottom-line fairness and basic universal benefits, and is dedicated to targeted poverty alleviation, which reflects its inherent nature of "guaranteeing people's basic needs", and keeps itself moving towards a more equitable and sustainable direction, so as to take a social security road with Chinese characteristics.

Keywords: social security cause, social security system, social security road