【摘要】從經營性建設用地入市的改革試點的實踐情況來看，在增值收益分配方面仍然存在缺乏監管、政府直接參與分配、入市范圍過窄，農民土地權利無法真正實現等問題。只有拓寬入市范圍、明確交易主體、建立二次分配機制，才能真正實現土地增值收益的合理配置。

【關鍵詞】土地征收 增值收益 市場化分配 集體土地

【中圖分類號】D912.3 【文獻標識碼】A

隨著我國城鎮化的飛速發展，城市平面擴張的剛性需求使得土地資源的身價倍增。在城鄉二元化的土地管理結構中，國家嚴格限制農村集體農業用地向非農業用地轉用，實行土地供應的統一調配。在國家對土地一級市場的壟斷之下，集體土地只能被動地等待政府以征收的唯一途徑轉變為國有土地，才能用于商業用途。農民集體雖然在法律上擁有土地所有權，但在工業化、城鎮化過程當中，農民卻無法自由獲得由社會經濟發展所帶來的土地價值增益的部分。然而在經濟高速發展的今天，已不再需要延續傳統的發展方式，農民的土地權利應當被憲法和法律予以重新確認，農民集體應當共同分享工業化與城市發展帶來的經濟利益。

經營性建設用地入市與增值收益分配

十八屆三中全會明確了一條改革之路，即打破原有政府對土地市場的壟斷，在符合規劃和用途管制前提下，實行集體土地與國有土地同等入市、同權同價。

在入市范圍方面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于集體土地入市進行了原則和范圍上的規定：入市土地的范圍限定于經營性建設用地；能夠入市的土地必須以規劃和用途管制為前提，即現狀用途和規劃用途均為集體經營性建設用地。

在入市主體方面，集體經營性建設用地入市的權利主體一般認為是《土地管理法》當中所規定的所有權主體。法律規范中關于土地所有權主體的模糊處理，使得試點地區不得不依照當地的具體情況制定相應的規定。

在利益分配方面，集體經營性建設用地入市所獲得的增值收益在政府、集體與個人三者之間進行分配。在集體經營性建設用地入市的試點地區，多數地方政府參與入市收益的分配。政府與集體間的分配主要依據2016年財政部和國土資源部聯合發布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的規定，農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益，以及入市后的農村集體經營性建設用地土地使用權人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時，向國家繳納調節金。調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%-50%征收。各級政府參與分配的具體比例，各試點地方有著不同規定。集體與集體成員的分配，各試點地區也不盡相同。

集體土地入市中的增值收益分配面臨改革困境

首先，土地入市范圍的限制令土地收益分配失衡。雖然有些試點地區已經突破了“存量”的限制，將規劃變更后的集體經營性建設用地也納入到可以流轉的范疇。但是由于我國經濟發展不均衡，東部經濟發達地區經營性建設用地比重遠遠高于中西部經濟發展相對滯后的地區。據國土資源部數據，農村集體經營性建設用地約占集體建設用地的10%左右，在中西部比較偏遠的農村，可能僅為5%或者更低。在這樣的情況下，改革所能夠起到的作用是微乎其微的。另外，規劃范圍的限制剝奪了遠郊區農民參與收益分配的權利。有學者將現今的農民區分為了5%的市郊農民與95%的遠郊區農民。只有處于市郊且恰巧位于規劃區內的農民，才有可能享受到城市發展所帶來的土地價值的增加，并通過使用權市場化獲取經濟利益。對于絕大多數的農民來說，是無法僅通過放開土地使用權交易市場而真正分享到城鎮化、經濟發展所帶來的經濟效益的。限定范圍的入市雖然能使少部分農民獲利，但并不能達到保護農民土地利益的最終目的。

其次，政府分配利益的主控。在傳統的土地征收增值收益分配過程中，“土地財政”作為政府財政收入的重要組成部分，為政府提供了必要的財政支持。集體經營性建設用地入市的直接后果是導致政府財政收入降低。增值收益分配改革的羈絆主要在于地方財政“錢從哪來”的問題。從試點規定來看，大都沿用政府直接參與收益分配的規定。分配比例也往往是由政府或相關部門制定的。由此可以看出，如果不對政府參與分配的方式加以規范，沒有一套公平、公開的分配比例制定程序，土地增值收益的合理分配就很難落到實處。

最后，分配比例的失范。現有的增值收益分配并沒有形成一套可以推廣的分配標準。一方面，政府參與分配的比例在不同試點不盡相同；另一方面，集體內部的分配，有些地方規定了分配比例，有些地方則沒有明確的規定。這就難以保證收入分配的公平正義。在極不透明的分配方式下，難免會出現集體侵吞、強占、拖欠農民個人收益的情況。即使存在關于比例的明文規定，由于監管措施不足，也會出現農民利益受損等問題。在收益使用方面，集體的收益應當用于集體經濟和集體公益建設項目的支出。收入支出管理、監督規定不完善，極易導致財務管理漏洞，造成挪用、侵占、亂用集體資產情況發生，這必然使得集體和農民的切身利益受到很大的損害。

土地增值收益市場化配置的改革出路

明確集體土地入市主體是確定增值收益分配主體的關鍵環節。《土地管理法》中僅籠統地規定了農民集體是集體土地的所有權主體，至于集體如何確定，并沒有明確規定。《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》中指出：“鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。”在實踐當中，由于缺少明確的法律約束機制，村民小組往往疏于管理，易導致小組長濫用權力。同時，由于現在農村人口向城市流轉比較普遍，很多村民小組已經名存實亡。藉于此類情況，應當在肯定村民小組集體土地所有權的基礎上，予以區別對待。鄉（鎮）集體經濟組織已經基本不復存在，往往由鄉（鎮）政府代行鄉（鎮）土地所有權，這就可能形成政府與集體資產不分的情況。這樣的做法有悖于政事分開、政經分開的服務型政府的總體要求。

基于集體經營性建設用地在集體土地總量所占比例過少的現實情況，欲實現還權于民、同地同權的改革目的，應拓寬土地入市的許可范圍。土地規劃是由政府制定并認可的，土地規劃的變動就應當視為經營性建設用地產生的合法要件。集體土地入市應當打破現有的存量土地的界限，將規劃變更后的新增經營性建設用地一同納入農民自由交易范圍。規劃區外遠郊區農民土地發展利益，可通過用地指標轉移的方式加以解決。在符合規劃和用途管制的情況下，遠郊區的農民對現有土地進行整合，形成集體經營性建設用地指標。參照地票交易的模式，以占補平衡為原則，以指標流轉的方式實現土地的間接入市。

在市場經濟條件下，我國政府應當轉變計劃經濟時期的土地行政控制方式，以市場干預代替現實參與。政府征稅正當性在于，政府能夠提供人民所需的各種經濟、社會、政治職能。稅收的產生是國家合理獲得財政收入的重要手段，是政府行使公共職能的重要資金來源，完善、合理的稅收制度是一個國家經濟發展和社會文明的體現。政府應以公共服務和市場調控為手段，不應直接加入到社會資源的首次分配當中。對于土地交易的收入，政府可以通過土地增值稅、個人所得稅、使用權變更登記費等稅費的形式加以調節。收取稅費的額度應以當地人均生活水平為參考，最終結果應確保被征地農民生活水平不降低。稅率的制定應在廣泛征求人民群眾意見、考慮各方利益平衡的基礎上確定。農民集體和農民之間的分配應充分按照村民自治的原則由農民集體內部協商確定。

（作者單位：鄭州大學法學院）

【參考文獻】

①周其仁：《城鄉中國》，北京：中信出版社，2013年。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲

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