【摘要】《“十三五”促進就業規劃》全面闡述了我國新時期促進就業的目標、重點任務和實施體系，對于我國全面建成小康社會、推動經濟轉型升級，激發全社會促進就業、參與創業，促進社會和諧穩定等都具有巨大推動作用。

【關鍵詞】就業  勞動力   《“十三五”促進就業規劃》     【中圖分類號】C913    【文獻標識碼】A

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國轉變經濟發展方式、實現經濟轉型升級的重要時期。為了應對“十三五”時期我國勞動就業領域面臨的矛盾和挑戰，國務院頒布了《“十三五”促進就業規劃》（以下簡稱為《規劃》）。《規劃》準確把握“十三五”期間的就業形勢和特點，明確了促進就業的指導思想、主要目標、重點任務和保障措施等，對我國促進就業工作進行了全面部署，呈現出不少創新和亮點。

我國勞動力供給總量仍將在高位運行，壓力仍然較大

“十三五”時期我國就業工作面臨的形勢，概括起來講就是：雖然勞動力總供給量開始下降，但就業的總體壓力在一定程度上依然存在；結構性問題將成為我國就業的主要矛盾；大學生、農民工及城市就業困難群體的就業問題相對突出，就業工作任務仍然十分繁重。

首先，我國勞動力供給總量仍將在高位運行，壓力仍然較大。統計表明，我國勞動年齡人口自2011年底首次出現下降，現今已經是第6個年頭了，但新增勞動力供給的下降幅度不大，勞動力供給總量仍然在一定程度上大于市場需求。“十三五”期間，我國16-59歲勞動年齡人口仍將保持在9億人左右；每年需要在城鎮安置就業的人數，仍然維持在2500萬左右；在這2500萬就業人口中，大約有1000萬左右是登記失業人員，其余1500萬人，基本上是以高校畢業生、中職畢業生為主體的青年就業人員，其中高校畢業生700多萬，中職畢業生以及初中、高中畢業以后不再繼續升學的青年就業人員、外加軍轉人員等800萬人。總體就業壓力在“十三五”期間不會出現明顯的下降。

其次，伴隨產業結構轉型，就業結構調整面臨不確定性，結構性失業風險將明顯增大。“十三五”時期，我國產業結構轉型進入關鍵階段，一方面，原有的依靠房地產、基礎設施等大規模投資的增長模式失去動力，依靠廉價勞動力、自然資源等的粗放型產業逐步淘汰，產業結構和就業結構轉型加速，中國經濟將逐漸向服務業為主導的經濟形態轉變。另一方面，受國際國內市場需求下降等因素的影響，企業經營面臨困難，加之技術進步和機器人應用等原因，都將直接或間接導致勞動力需求減少。在這一結構調整過程中，部分勞動力將因不適應形勢的變化而被淘汰。求職者和就業崗位不匹配的結構性矛盾將成為就業的主要矛盾，“招工難”與“就業難”的現象將并存。

再次，大學生、農民工及城市就業困難群體的就業問題相對突出。2016年全國高校畢業生人數達770萬，預計未來幾年仍將保持這一格局。雖然多數大學畢業生都能找到合適的就業崗位，但確實有一部分高校畢業生由于專業技能、就業觀念與市場需求脫節，出現就業困難。對轉型企業的農民工而言，其就業形勢將比大學生更為嚴峻。大約50%的農民工從事制造業，接近70%的農民工在東部沿海地區就業，而受經濟放緩和結構調整影響最大的恰恰就是東部沿海地區的外向型、勞動密集型制造業。特別是隨著新生代農民工比重增加，他們對就業崗位有更高的要求，對融入城市有更強的需求，一旦經濟增長放緩或轉型，他們失去就業崗位后，很難再回到農村。此外，由于供給側結構性改革力度的加大，還會造成一大批現有職工離崗、轉崗就業，其中不少勞動者因年齡偏大、技能和操作經驗不足，難以滿足企業生產經營的需要，陷入長期結構性失業的可能性將會增加。

增強經濟發展創造就業崗位能力，提升創業帶動就業能力

基于對我國勞動力市場形勢的準確研判，《規劃》確定了我國未來幾年促進就業的五方面重點任務。

一是增強經濟發展創造就業崗位能力。與“十二五”時期的高速增長不同，“十三五”時期我國經濟已步入中高速增長階段，并由此對就業市場的需求帶來了壓力。《規劃》明確指出，要積極培育新的就業增長點，拓展新的就業領域，發展吸納就業能力強的產業和企業，創造更多就業機會。加快發展民生剛性需求大、國際競爭優勢明顯的輕工業等勞動密集型制造業。鼓勵發展現代服務業，不斷拓展服務業發展的廣度和深度。落實降稅減負等扶持政策，促進中小企業加快發展，鼓勵中小企業利用電商平臺等多種方式開拓市場，增強其吸納就業能力等。

二是提升創業帶動就業能力。暢通創業創富通道，擴大創業帶動就業效應。黨的十八大報告將鼓勵創業納入了國家的發展方針，《規劃》在十八大確定的鼓勵創業的基礎上，進一步完善了有利于勞動者參與創業的政策環境，包括破除制約勞動者創業的體制障礙，拓寬創業投融資渠道，落實促進高校畢業生、退役軍人、殘疾人、登記失業人員等群體創業的稅費優惠政策。大力支持農民工等人員返鄉下鄉創業，引導城鎮失業人員等其他各類人員以創業促就業。在全社會弘揚創業風尚，培育創業意識，營造鼓勵創業、寬容失敗的社會氛圍等。

三是加強重點群體就業保障能力。《規劃》提出，切實做好高校畢業生就業工作，拓展高校畢業生就業領域，開發更多適合高校畢業生的高質量就業崗位。結合政府購買基層公共管理和社會服務開發崗位，進一步引導和鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區、中小微企業就業。促進農村勞動力轉移就業，結合推進新型城鎮化建設，合理引導產業梯度轉移，創造更多適合農村勞動力轉移就業的機會。促進農村貧困勞動力轉移就業。統籌好困難群體、特定群體就業及過剩產能職工安置工作。將職工安置擺在化解過剩產能工作的突出位置。

四是提高人力資源市場供求匹配能力。強化公共服務平臺建設，規范人力資源市場秩序，提升人力資源市場供求匹配效率。“招工難”與“就業難”現象的出現，除了肇因于勞動力市場的供求因素外，還與勞動力市場的信息平臺建設息息相關。高效合理的人力資源信息平臺，有利于雇主迅速找到合格員工，也有助于勞動者很快找到就業機會。“十三五”時期將把人力資源市場公共服務平臺建設放在優先地位，注重發揮市場在人力資源配置中的決定性作用。這包括：加快建立統一開放、競爭有序的人力資源市場體系，打破城鄉、地區、行業分割，促進勞動力在地區、行業、企業之間自由流動。建立信息互聯互通機制，搭建共享發布平臺。到2020年，全面建成省級集中的公共就業服務信息系統和公共就業創業服務平臺。

五是強化勞動者素質提升能力。提升人才培養質量，提高勞動者職業技能，培養良好職業素養。將提高勞動者職業技能作為“十三五”時期勞動就業的中心工作。從勞動力市場的供給方來看，避免勞動者出現長期結構性失業的一個重要途徑，就是提高勞動者的職業技能，提高勞動者就業、創業能力。“十三五”時期將以就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓為主要形式，建立覆蓋全體勞動者、貫穿終身的培訓體系。這包括：實行國家基本職業培訓包制度，完善職業技能培訓財政資金補貼制度，建立健全培訓、鑒定、就業分工合作機制，以及培訓信息發布、質量評價和保障機制。推進職業教育與普通教育分類管理，探索建立國家資歷框架，加快培育大批具有專業技能與工匠精神的高素質人才。健全勞動者技能提升激勵機制，提高技術工人待遇，定期開展高技能人才評選表彰活動等。

應該說，這些重點任務涉及到政府工作的方方面面，任務量很大，也很艱巨。值得一提的是，《規劃》在確定上述重點任務的基礎上，對每一項重點任務又作了分解，將每一項重點任務細分為若干項具體的工作任務，還增加了各項專業領域專欄，以便使重點任務的分解更加清晰，使各個政府部門能夠根據自己分管領域的職責領取相應的工作任務，將《規劃》確定的任務逐項落到實處。

新時期促進就業的目標、重點任務和實施體系

在《規劃》的指導思想中強調，“推進供給側結構性改革，實施就業優先戰略和人才優先發展戰略，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置”。在促進就業的基本原則方面，《規劃》與之前的國家政策原則相比，既有繼承，也有發展。繼承的方面體現在，《規劃》仍然強調堅持總量與結構并重、堅持就業政策與宏觀政策協調、堅持統籌發揮市場與政府作用等各項原則，發展的方面體現在，《規劃》提出了堅持供需兩端發力、堅持普惠性與差別化相結合的原則。具體而言，《規劃》中亮點很多，主要體現在以下四個方面。

第一，《規劃》明確提出，就業是最大的民生，堅持就業優先戰略，全面提升勞動者就業創業能力，實現比較充分和高質量的就業。《規劃》充分考慮到了我國經濟發展階段和轉型期的特點，明確了新時期的就業戰略、促進就業舉措和操作環節，將促進就業與培育經濟發展新動能、推動經濟轉型升級結合起來，對調動各級政府和社會各界促進就業的積極性，提高勞動者就業創業能力，實現“更加充分的就業”和“高質量的就業”具有十分重要的意義。正如李克強總理在討論《規劃》的國務院常務會議上所講：“‘十三五’這么多規劃，為什么今天專門討論促進就業的規劃？因為對中國來說，就業是經濟發展最基本的支撐，也是‘最大的民生’！”

第二，《規劃》的制定有著系統性的考慮，除了確定促進就業目標、重點任務外，還制定了較嚴密的保障支撐體系。《規劃》決定建立的五大保障支撐體系包括：一是強化各類政策協同機制。加強就業政策與宏觀經濟政策、社會政策的統籌協調，形成有利于促進就業的宏觀政策體系。二是優化社會資本帶動機制。有序有效引導并帶動社會資本擴大就業創業服務供給。推動政府向社會力量購買更多基本公共就業創業服務。三是完善就業創業服務機制。加強基層公共就業創業服務平臺建設，健全覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系。四是健全勞動關系協調機制。加強勞動保障監察執法能力建設。加快勞動爭議調解仲裁服務體系建設。五是構建就業形勢綜合監測機制。加強對就業形勢分析研判，提高就業形勢監測和分析能力等。

第三，為了全面有效實施，《規劃》建立了細化重點任務和落實各方責任的機制。在廣泛調研、深入討論的基礎上，設計了九大行動計劃專欄。對有關重點任務做了細化和分解，強化了對目標任務的分類和領域歸屬。同時明確各方責任，建立了組織協調機制。國家發展改革委、人力資源與社會保障部將會同有關部門，開展《規劃》實施情況的年度監測，適時組織《規劃》實施的中期和終期評估。切實將促進就業的各項政策措施落到實處，努力實現比較充分和更高質量的就業。

第四，《規劃》針對高校畢業生、農村勞動力、困難群體、化解過剩產能企業職工等重點群體的就業，進行了特殊的政策設計和制度安排。《規劃》濃墨重彩，用較多的篇幅對困難就業群體的促進就業工作進行了梳理。這些舉措在很大程度上深化和發展了近年來對困難就業群體進行就業扶持的政策措施，并使之系統化、規范化。

總之，《規劃》是對近年來我國促進就業工作的理論與實踐總結，是一個系統、完善的促進就業規劃。《規劃》全面闡述了我國新時期促進就業的目標、重點任務和實施體系，對于我國全面建成小康社會、推動經濟轉型升級，激發全社會促進就業、參與創業，促進社會和諧穩定等都具有巨大推動作用。貫徹和落實《規劃》，必將成為我國未來幾年各級政府部門、企事業單位勞動就業領域的重要工作。

（作者為北京市人力資源與社會保障學會副會長，中國人民大學中國就業研究所研究員）

【參考文獻】

①《國務院關于印發“十三五”促進就業規劃的通知》，中國政府網，2017年2月6日。

責編/楊鵬峰     美編/于珊