【摘要】深化公用事業市場化改革、提高公共管理水平迫在眉睫，這既是政府創新公共服務方式的歷史性變革，也是推動公共管理根本轉型的具體實踐。因此，在新一輪的公用事業市場化改革中，應以提升公共利益和公共服務質量為落腳點，推動監管型政府向服務型政府的轉變，加強政府對公用事業市場化改革的監管，構建合理的市場競爭體系。

【關鍵詞】公用事業  公共管理  市場化改革    【中圖分類號】F294.1    【文獻標識碼】A 

公用事業運行秩序和人們的日常生活休戚相關，是促進社會發展、提升公共服務的重要保障，多數國家的公用事業主要由政府經營管理，這不僅增加了政府的財政壓力，還降低了公用事業的運行效率。因此，市場化改革是公用事業發展的必然趨勢，其能夠有效轉變公用事業的供給機制，通過自由市場和公私合營等多種方式滿足民眾對公共物品日益增長的需求。歷史證明，公用事業市場化改革需要高效的公共管理水平協同保障。

公用事業市場化實踐與公共管理改革的協同互動

自改革開放以來，我國主要通過打破行政壟斷、配置多元競爭主體等方式，促進公用事業的改革，而公共管理則相應地從指令統制向規則治理和公共服務方面轉化，兩者之間通過“驅動—狀態—反應”的模式協同互動。我國對公用事業市場化和公共管理體制的變革主要經歷了四個階段：

第一階段，計劃經濟時期，我國公用事業的經營和管理完全依賴政府，實行行政壟斷經營與供給，使得政府和企業之間沒有明顯的界限，政府將企業作為行政管理的工具，企業沒有破產倒閉的壓力。這不僅給政府帶來了巨大的財政壓力，還使得公用事業未能發揮其應有的作用，導致企業入不敷出。改革開放以后，我國積極引入外資作為現代化建設資金的補充，完善了公共事業市場化改革的相關法律政策，鼓勵社會資本對公用事業進行投資和管理，放松了對公共管理的規制。

第二階段，上世紀80年代中期，我國部分城市試圖改變公用事業壟斷經營的局面。首先，以產權為紐帶，分割公用事業資產，并重組為現代企業制度性質的國有控股集團。其次，將企業投資作為公用事業投資的主體，通過市場競爭對落后的經營管理體制進行變革。一方面，國有控股、集團化運營的模式不僅使國有資本的支配范圍擴大，還有利于國家對公用事業的統一規劃和監管；另一方面，由于公用事業的公益性定位，使得政府財政需要對其進行資金補貼，給地方政府財政帶來了巨大經濟壓力。隨著民營經濟的日益發展，國家鼓勵社會資金以多種形式參與到公用事業的發展中來，共同提高公共服務的質量，促進社會的穩定發展。

第三階段，黨的十六屆三中全會為民營資本參與公用事業的投資和管理掃清了體制性障礙，鼓勵社會資本進入不對國家經濟命脈和國家安全構成威脅的公用事業領域，政府對其進行有效監管。但由于對公用事業資產過度的分割和重組，導致經營主體的數量過多，不僅給政府的監管帶來了很大難度，還造成了一定程度上的資源浪費。與此同時，由于部分項目經營不善、惡性競爭等原因，導致收益未能達到預期效果，出現了逆民營化的現象，這一階段的公用事業市場化改革最終以失敗告終。

第四階段，由于公用事業市場化改革遭遇了逆民營化的尷尬局面，致使公用事業再次走上了國有化的回頭路，公用事業市場化改革陷入了進退兩難的境地。在經濟新常態下，為維持經濟的可持續性增長、提高公用事業的運行效率和公共服務的質量，國家財政部和國家發改委發布了一系列政策以推進PPP模式的頂層設計，但結果卻事與愿違。因此，政府迫切尋求提高公用事業市場化改革成效的方法。

公用事業市場化與公共管理改革協同發展的思考

公用事業市場化改革是以社會資本為投資主體，通過公私部門之間的合作滿足民眾對公共物品的需求，但隨之而來的復雜情況增加了政府的監管難度。一方面，公用事業市場的開放會引進大量的民間資本介入，市場資產的過度分割和重組破壞了市場的運行秩序，導致社會資源浪費嚴重，公用事業的運行效率降低。因此，政府需要介入市場管理，穩定公用事業的發展；另一方面，公用事業的公益性定位決定了企業要在外部約束和價格規制下運行，否則就會引起市場壟斷，損害人民的利益。因此，這就需要政府進行反壟斷制約，使公用事業維持其公益性的屬性。由此，公用事業市場化改革的方向只能是公私合作治理，只有這樣才能突破“馬歇爾困境”。

公用事業市場化改革是一個動態調整的過程。管理體制的變革要緊跟市場化改革的階段、特征和問題。政府對民營企業的管理要做到因時而變，建立適應于市場化改革的新型管理體制，充分肯定民營企業的市場地位。同時，打破企業對市場和信息的壟斷。協同發展的動力是民營化與競爭。公用事業市場化改革的主要內容在于構建合理的市場競爭體系，只有競爭才能促使企業不斷地改善和優化。單純的民營化無法提高效率，市場競爭的缺失會產生扭曲的刺激機制，從而導致民營壟斷。公用事業市場化改革的關鍵不在于公營還是私營，而在于合理的市場競爭，只有競爭和市場化改革之間形成相互協調、相互促進的良性競爭機制，才能提高公用事業的運行效率。

公用事業市場化存在合理的邊界。公用事業市場化的實質，是通過自由市場和公私合營等多種方式促進公用事業的發展。因此，社會資本在公用事業領域中的經營存在邊界。決定公用事業運行效率的自然壟斷性業務應鼓勵和引導社會資本的進入，實行公私混合所有制，形成可競爭市場格局。在不對國家經濟命脈和國家安全構成威脅的基礎上，盡可能發揮市場競爭的激勵作用。

公用事業市場化需要宏觀層面的頂層設計和相關制度的改革，其涉及到政府、企業和民眾等多方面的利益主體，受法律法規、市場發展等多種因素的影響。公用事業市場化的戰略層、協調層和外圍層組成了一個相互制約的整體，其中，外圍層的制度條件和安排是公用事業市場化改革的關鍵因素。

深化公用事業市場化改革的具體路徑

一是提升公共利益，加快政府創新建設。政府創新不僅有利于政府治理能力的提升，還有利于經濟秩序的穩定。作為國家的公共權力機構，政府要以構建為民眾提供高質量公共服務的效益作為創新活動的落腳點，創造更多的公共價值。政府創新需要不斷地對本體框架進行改善和發展，重視信息的相互交流和學習。同時，政府還要提高公共管理水平，實現市場化改革與公共管理的協同發展。

二是提高公共管理和公共服務的水平，推進政府由監管型向服務型轉變的進程。公用事業市場化改革首先要將民眾的利益放在首要位置，以提升公用事業的服務質量和公共利益作為改革的宗旨。一方面，強調政府公共服務職能的社會化，確保民眾能夠參與政府的決策；另一方面，充分權衡各方主體的利益，堅持公用事業的公益性原則。

三是加強政府監管的系統性，實現全程監管，有效的市場監管為公用事業市場化和政府公共管理體制的變革提供了有力的保障。當前，我國公用事業建設體系缺乏高效的監管機制。因此，我國公用事業監管體系的改革首先要立足我國的基本國情，創造性地學習國外先進的監管手段和機制。制定一系列適用于我國國情和行業特征的監管制度，推進監管機構的改革。其次，盡快完善相應的法律政策，加強立法和行政監督，提升政府的監管質量。

綜上，在新一輪的公用事業市場化改革中，應以提升公共利益和公共服務質量為落腳點，推動監管型政府向服務型政府的轉變，加強政府對公用事業市場化改革的監管，構建合理的市場競爭體系。

（作者為中共重慶市梁平區委黨校高級講師（副教授）、科研資政室主任）

【參考文獻】

①龔瑞萍、崔慈：《公共管理市場化的基層社會治理》，《上海水務》，2016年第2期。

責編/陳楠  肖晗題    美編/于珊

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