黨的十九大報告指出，要“推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規則意識”。規則是制度的一種，一般指人類反復使用而共享的價值體系，由規則、規范和策略構成。無論是正式制度還是非正式制度，都是對個體行為的約束，使組織成為有統一意志和準則的行動整體，運行更加有序化和高效率。如果制度不能以理論預期的方式發揮作用，就會降低其功能，造成制度失效。若失效制度未被及時糾正，則可能會不斷偏離組織的明文規范而成為組織慣例，從而造成失效制度的組織化。如果社會都以違背明文規則為約定俗成的“規則”，不僅會降低社會治理的有效性，也會損害政府的公信力。

制度作為針對組織任務而形成、確立的理想化設計，其約束性會隨著組織層級的降低而遞減，原因不外乎三方面。首先，個人的規則涵養影響遵從。制度的遵從是以個體認知為基礎的，個體的規則涵養影響著規則遵從。制度對個體行為的規范并非簡單的單向強制性作用，而是個體與制度規范基于一定情境的互動結果。個體自身的認知特征、性格特征等都會影響其對規則的解釋和選擇。雖然個體的心理內容多種多樣，但可以化約為情感價值和理性工具的二維心理系統。從其作用和功能上看，情感價值系統反映出個體的信仰、價值觀和意識形態等情感價值特性；而理性工具系統則反映出個體對“成本—收益”進行計算的理性特征。

其次，文化及社會轉型影響規則遵從。從文化傳統看，中國社會是倫理社會。中國獨特的地理位置、氣候條件，形成了中國農耕社會形態。農耕文明對家庭及其相關群體有天然的依賴，形成了以家庭倫理為核心的早期文明。道德的約束是基于自我道德省察作用的精神約束，較為低層與全面，加之熟人社會的外在約束，有巨大的約束力。而在現代化社會中，社會結構調整和社會流動加快，基于道德的規則遵守越來越弱。

再次，社會組織運作的現實規則也影響著規則遵從。在中國社會，人們遇到事情，第一反應往往是“找熟人”。為什么“找熟人”能夠起作用，這與一些社會組織的現實運作規則相關。雖然政府的各種工作規則不斷強調民主、提倡民主集中制，但實際運作中卻存在著“以領導為中心”的現實規則，表現為公共組織的決策、資源分配、獎懲方面存在著一把手說了算的現象。公共組織中的這一現象，對于社會生活的規則遵從，有較大的負面作用，使不少人認為，有熟人就可以不遵守規則。

規則遵從不是個體性的，而是社會性的，規則遵從的培養需要從以下兩方面加強。其一，喚醒規則意識。當下中國社會已不是傳統的農耕社會，而是現代化的商業社會，商業社會是靠大量規則建立起來的效率社會，根本上以規則意識為基礎。正如美國組織決策研究專家馬奇認為的，個體對規則的遵從往往以身份意識覺醒為條件。社會治理須喚醒公眾遵守規則的責任意識。

其二，以公共組織制度遵從機制帶動社會規則遵從。制度失效的原因是多方面的，主要原因是制度的獎懲機制沒有真正發揮作用。制度往往通過獎懲、領導控制、習俗慣例等作用方式來實現。只有對遵守規則者獎勵，對違規者懲罰，才能形成良好的規則遵從預期，才能發揮制度的規范性作用。現代人處于組織化生存狀態，個體對制度的遵從往往通過組織化來實現。從制度養成看，各種組織尤其是各種公共組織應盡可能按照制度規則辦事而不“變通”，從而改變整個社會內在或外在的制度“變通”期待。

由此引發了一個更根本的公共管理任務，即消除或改變各級各類組織“以領導為中心”的現實規則。公共組織中這一現實規則的存在和作用，是因為領導人在決策、分配資源、干部晉升等方面有較大的權力。要消除這一現象，就要對領導的權力進行分解。如決策不僅要有程序化的公正、公開，還要有實質化的民主，否則就形成了“假民主”的印象，沒有人再相信規則或制度。如資源分配和干部晉升，是否可以建立第三方評估機制，使制度而不是領導“說了算”。如此，既有利于組織的制度化運行，也有利于社會規則遵從意識和行為的培養。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授；中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生劉白對本文亦有貢獻）

責編/賈娜    美編/于珊

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