摘 要:國家治理體系和治理能力現代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現代化。政府走在國家治理的前臺，承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責，因此，政府治理體系和治理能力對整個國家治理的影響重大。
關鍵詞:國家治理 政府治理 行政體制改革
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
2013年，黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，引起各界廣泛的關注。2017年，黨的十九大把推進國家治理體系和治理能力現代化與新時代中國特色社會主義發展的兩個階段戰略安排相掛鉤，提出到2035年時“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”；到本世紀中葉“實現國家治理體系和治理能力現代化，成為綜合國力和國際影響力領先的國家”。
十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化“三步走”的總體目標：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”這個總體目標和黨的十九大提出的建設社會主義現代化國家的目標是相融合的。
堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這個主題有三層含義：第一，我們的國家治理體系和治理能力現代化，是在中國特色社會主義制度的大框架下，治理體系、治理能力的現代化，而不是其它的。第二，國家治理體系現代化是指各項制度要現代化，包括經濟、政治、社會、文化等各領域的制度都要現代化。第三，治理能力現代化是制度執行能力的現代化，要使制度能夠真正落到實處。
推進國家治理體系和治理能力現代化，要以堅持和完善中國特色社會主義制度為前提。所以四中全會提出“堅持和完善黨的領導制度體系”“堅持和完善人民當家作主制度體系”“堅持和完善社會主義基本經濟制度”“堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度”“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”“堅持和完善生態文明制度體系”等十三個方面的工作要求，這些都是堅持和完善中國特色社會主義制度的重要部署。
其中，堅持和完善黨的領導和實現政府治理現代化，是國家治理現代化中最重要的方面，下文著重談一下這兩點。
堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平
黨的領導，是我國《憲法》明確規定的。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征和中國特色社會主義制度的最大優勢。十九屆四中全會把“堅持和完善黨的領導制度體系”，排在了堅持和完善中國特色社會主義制度各項部署的第一位，突出了黨的領導在國家治理現代化中的重要地位。《決定》還強調“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。堅持和完善黨的領導，就要在科學執政、民主執政、依法執政方面逐步完善各種制度。
第一，科學執政，就是結合中國實際，不斷深化對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識，以科學的指導思想、制度體系和方式方法領導中國特色社會主義事業。過去一些領導干部“拍腦袋決策”，就不是科學執政。當前，技術進步，如大數據、移動互聯網、云計算等，能夠給我們提供很多精準的決策支持，這樣就為進一步科學決策提供了有力條件。
第二，民主執政，指堅持黨內民主、人民民主，重大決策要經過民主協商、討論，要有民意的支持和民主程序的保障。當前，不論黨內民主還是人民民主，都還有一定的提升空間。如何更好地體現民意，在一些重大決策過程中、一些重大事項中能夠讓黨員、人民群眾有更多的話語權和發言權，使黨的重大決策不至于因為脫離實際、偏離方向，而造成重大失誤，是提升民主執政水平需要解決的問題。
第三，依法執政，指黨的領導要逐步進入法治軌道。十八大以來，我們建立了很多黨內法規，并且把黨的法規條例也納入到國家法治框架中。黨的十八屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系”，其中就包括“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。當前我國的法律制度是比較完備的，但最大的問題是法治權威在黨員干部和群眾中沒有真正樹立起來，現實中還存在權大于法、執法犯法、司法不公等情況。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視領導干部法治思維和法治能力建設，特別強調領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。黨的十九大報告指出：“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”依法執政將是未來黨領導的國家治理現代化的重要內容。
堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系
國家治理體系和治理能力現代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現代化。因為政府走在國家治理的前臺，國家主要靠政府治理，所以政府治理體系和治理能力對整個國家治理的影響非常大。十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。
1978年到現在，我國經歷過8次行政體制改革，通過這些改革使政府治理整體上由計劃經濟的政府轉向了市場經濟的政府。改革開放40多年，中國經濟取得了舉世矚目的成就，中國社會發生了翻天覆地的變化，這與中國政府有效的治理有很大關系。從這點上講，行政體制改革功不可沒。
黨的十八大以來，我國大力推動“放管服”改革，簡政放權、放管結合、優化服務。這個改革成效明顯。近兩年我國的營商環境排名在全世界大幅度上升。2019年10月24日，世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示，中國營商環境全球排名繼2018年從第78位躍至46位后，2019年再度升至第31位，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。
兩年內營商環境大大改善，什么原因？第一，我國近幾年大幅度降低市場準入。過去壟斷性的行業不允許外資、民間資本進入，而現在市場準入降低，金融、保險、電信很多都被允許進入了。第二，“放管服”改革取得很大成就。第三，我國推進“互聯網+政務”服務，改善服務方式，浙江的“最多跑一次”改革，佛山的“一門式服務”、北京的“一站式服務”、深圳的“不見面審批”，等等，借助互聯網形式改善服務手段，極大方便了企業和老百姓。營商環境排名大幅上升，客觀上也說明我國這幾年的行政體制改革、政府改革取得了很大成效。
我國的行政體制改革過去取得了很大成就，但還有很大的改革完善空間。比如，現在政府部門的設置和縱向的行政層級設置還有一定的調整空間。橫向來看，我國國務院由26個部委組成，但是現在世界上主要國家政府部門基本不超過20個，俄羅斯政府部門數量比較多，但也只有18個，其它大部分是16個、17個。這不是簡單用數字衡量，一定程度上說明我國在這方面還有改革的空間。
2018年黨和國家機構改革，特別強調職責要清晰，職能減少沖突和交叉，一件事情盡量讓一個部門處理。例如，應急管理部整合了13個部門的職能，把公安部的消防工作、林業局的森林防火、農業部的草原防火、水利部的防汛抗旱等職能合并過來，減少各個部門都參與的情況。過去組建自然資源部、環境保護部非常難，每項職能都有七八個部門參與，現在整體歸到一個部門管理，職能配置上更為科學。即使這次黨政機構改革完成以后，我國這方面的制度還不完全定型，還需要進一步調整，這是今后工作的重中之重。
縱向來看，我國現在還是五級政府：中央政府、省政府、市政府、縣政府、鄉鎮政府。按道理來講，信息化越發達、數字化越發達，組織結構越扁平化。因為信息傳遞手段改變了，過去可能一級一級往下傳遞，現在不需要那么多會議的傳遞，可以減少管理層次，這樣既節約了人力，也節約了物力。現在有一些試點，改變市管縣體制，縣由省直接來管，減少管理層次，但是實施過程中還有很多復雜因素制約。
轉變政府職能，是建立和完善中國特色社會主義行政體制的難點問題。表面上看是轉變政府職能問題，但實則是復雜的利益關系問題。當前仍存在權力部門化、部門利益化、利益個人化，甚至個人利益被法定化的問題。部門立法過程中“ 相互打架”的情況經常出現，說明部門在立法過程中會考慮自己部門的利益。這些都是未來行政體制改革需要考慮和完善的問題。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、深圳創新發展研究院資深研究員】
參考文獻
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[2]鄒偉等：《開辟“中國之治”新境界》，《人民日報》，2019年10月28日。
[3]李雅云：習近平新時代中國特色社會主義法治思想的重大創新，《法治研究》，2018年03期。
責編：周素麗 / 楊 陽