摘 要:將制度優勢轉化為治理效能是我國治理能力現代化的重點內容。在此過程中應深刻理解社會環境的非線性特征，做好社會治理的多目標優化；全面把握制度設計、執行、落地的復雜過程，實現“三步走”的總體目標；正確識別環境的動態性與復雜性，完善治理體系建設的科學設計；通過社會資源的整合，竭力破除“中梗阻”“最后一公里”等制度執行問題；充分發揮人的主觀能動性，全面提升社會治理的效能。
關鍵詞:制度優勢 治理效能 系統優化
【中圖分類號】D0 【文獻標識碼】A
中國特色社會主義事業進入新時代，機遇與挑戰并存、成就與問題共生，社會治理的任務變得更為艱巨繁復。一方面，在中國特色社會主義事業的偉大探索中所產生的新問題對既有經驗和理論形成挑戰；另一方面，大數據、人工智能、區塊鏈等新技術突破與社會治理實踐之間問題交織，在提供解決問題新思路、新路徑、新方法的同時，也在深刻改變治理體系建設的環境，并對治理能力提出了更高要求。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在回答上述問題的同時，也為進一步實現治理能力現代化指明了方向。
新中國70年風雨兼程，共產黨領導全國人民通過艱苦奮斗，在長期的實踐中形成了科學的中國特色社會主義制度體系。我們有“黨的集中統一領導”“全國一盤棋”“集中力量辦大事”等一系列制度優勢，而“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”就是現在黨和國家的頭等大事。將制度優勢轉化為治理效能是對社會治理在統籌推進“五位一體”總體布局與協調推進“四個全面”戰略布局過程中全面推進改革與實現快速發展的新要求，也是中國社會治理走向新高度的理論自覺和行動自覺。在進一步強化這些制度優勢的同時，要突出這些制度優勢在治理體系建設與治理能力發展中的保障作用和指導作用。治理體系和治理能力現代化是一個偉大的系統工程，遵循十九屆四中全會的指引，將黨中央的戰略部署落到實處，就要充分認識其目標、環境、執行等要素及其相互作用規律，用“優化”的思想加以統籌。
深刻理解社會系統的非線性特征，做好社會治理的多目標優化
社會是一個具有自組織、自適應、自相似、動態演化的非線性系統，社會治理是在多主體參與和互動中，對社會系統特定現實問題與功能進行組織與管理。本質上，雖然社會治理有時解決的是一個“點”的問題，是一個單目標任務，但由于社會問題之間聯系的廣泛性，表面上的“點”，可能實質上是一條“線”、甚至是“面”，是一個互相作用耦合的多目標過程。在社會治理的過程中，無論是制度的設計者、執行者還是參與者，均受制于環境與資源的約束，而且這些約束不僅邊界不清楚，還可能會隨時間或社會情境而變化。因此，社會治理效能的提升本質上是一個復雜的多目標、多約束、動態優化問題。
對于解決這樣一個多目標優化問題，首先要充分意識到其在社會環境中的個體并非獨立存在，而是經常通過相互影響、學習效應、聯動效應等復雜演化過程涌現出非線性的復雜性宏觀特征，因而制度的設計者與執行者要以非線性思維把握社會治理問題，探尋巧妙的解決思路以適應社會環境的變化。其次在于深入地掌握與識別社會環境下的資源限制，即在充分了解顯現資源的基礎上，盡可能地挖掘出潛在資源以擴大優化空間。此外，應做好在社會治理多維領域下的全面協同優化，以社會收益最大化與社會可持續發展為最終目標，將多領域目標優化的解集努力提升至“帕累托最優”狀態。
全面把握制度設計、執行、落地的復雜過程，實現“三步走”的總體目標
在深刻理解治理效能優化是一個復雜系統優化的基礎上，需要加強總結黨領導人民長期實踐的經驗與教訓，充分總結適應當前社會發展與治理的規律，為提高總體設計提供支撐，即總體設計“重規律”。而各地區、各部門在黨中央總體設計指引下，應結合特定時期、特定環境、特定資源稟賦，提出適合本地區、本部門的社會治理方案，從而有效提升治理效能，即基層治理實踐“重特色”。高層干部應結合當前的社會環境，在堅持中國特色社會主義根本制度和基本制度的前提下，系統做好治理體系的上層設計，自上至下形成“動車組”的聯動效應，創新與完善中央與地方協同治理的良性運行機制；基層干部則應因地制宜，總結當地發展規律，在厘清政府與社會部門職能邊界的前提下，充分發揮社會組織的職能優勢，設計切實可行的制度落地方案，使改革成果走進“人心”。
正確識別環境的動態性與復雜性，完善治理體系建設的科學設計
社會環境與社會結構的快速變遷不僅要求治理體系適時更新、充分掌握環境的變化，也要求其抓住環境特征形成科學的、動態的、有針對性的設計與調整。科學技術的快速發展使得當前社會系統呈現出更復雜的特征，數據類型的極速多樣化、數據規模的指數型增長以及數據處理的高度智能化為人們的生活與社會的運行提供了極大便利，但也為社會帶來了新的問題。以信息詐騙、謠言擴散等社會問題為例，這些問題不僅僅是社會信息化發展過程中形成的產物，也是社會治理對環境把握不準、跟進慢的結果。因此，在社會治理體系設計與完善過程中，政府要充分認識環境的動態性與復雜性特征，并預測出環境變化可能引發的新問題，進而防患于未然。在政務信息化的發展過程中，電子政務、數字政府、智能決策等政務運行平臺已得到快速發展與推廣，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新型科學技術在社會治理發展中起到了重要作用，但也暴露出一些弊病，如政府的“選擇性回應”、裁斷性強于對話性或控制導向下的“條件性解決”等問題，這都需要政府充分考慮如何將新型政務運行模式在實踐操作中合理地設計出檢驗標準與測度指標，滿足從問題發現、問題分析到問題解決的全過程科學化標準。
隨著以5G為代表的新一代信息硬件設施的投入產出，政府決策的科學制定會更加趨于數字化、信息化與智能化，而這一過程也會伴隨信息不對稱、數據壁壘等新問題的出現。這就需要進一步建立健全治理體系，對可能出現的問題提前做好規避，形成國家對社會的科學治理與智能治理。
竭力破除“中梗阻”，走好制度執行的“最后一公里”
制度的生命力在于執行，這需要深刻理解與把握制度本身，制定科學合理的執行方案，讓制度從“紙面”無偏誤地落到“地面”，也對制度執行者與制度執行的方法提出了更高要求。目前部分地方在制度執行上存在各部門相互脫節、政策難以落地、成果無法深入人心等問題，如何破除“中梗阻”與走好“最后一公里”是制度執行上亟待解決的難題。當前中國改革已進入深水區，對利益關系需要進行調整與再調整，而一旦制度執行過程中出現地區間、部門間或行業間的利益矛盾時，推三阻四的“中梗阻”問題就會發生，制度執行便會陷入“囚徒困境”的劣勢均衡。破解該困境，一方面需要提高制度執行者的政治覺悟，深刻把握“不忘初心、牢記使命”的時代內涵，消除“顧小利，失大局”的思想，明確“改革為了誰”的問題；另一方面則需要構建縱向與橫向的聯動機制，動員社會參與，形成互相監督、協同發力的格局，以多主體、多維度的方式全方位參與制度執行，解決制度執行中出現的“執行不力”“執行乏力”“執行偏力”等問題。通過系統整合社會資源，將社會系統的各個要素進行系統調節、組織與管理，讓“政府獨舞”演變為“社會合唱”。這不僅可以加強干群聯系，消除“群眾無感，干部不滿”，也可以在“最后一公里”中利用社會力量積能蓄勢，以做好改革最后的沖刺。
充分發揮人的主觀能動性，全面提升社會治理的效能
優化治理效能的目的在于最大限度地提升人民的獲得感、幸福感與安全感。黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。著力滿足新時代人民群眾的新需求是現階段優化治理效能的首要之義。新時代，在社會結構變革、政治空間轉換、新技術革命等多重因素交織下，人民群眾對生存狀態和生存環境有著不同于以往的新訴求。根據相關調查結果顯示，當前，人民群眾的物質性訴求更多地轉為非物質性訴求，基于此，不斷優化執政能力，尤其是公共服務和社會管理水平，著力滿足新時代人民群眾新需求，特別是把握好人民美好生活的新動態，治理體系的完善與執行才能更好地為人民服務。此外，以人為主體的優化過程往往更加復雜，這歸因于人的行為的主觀能動性。在治理系統優化的過程中，不僅要歸納主觀能動性在特定場域下的行為規律，也要充分利用人這一主觀優勢，發揮好治理過程社會化的熱能。制度的設計者與執行者是治理過程的核心群體，而其中部分群體近年來所表現出的主要問題是從因“攬政”而出現的“亂作為”轉變為因“懶政”而出現的“慢作為”和“不作為”。要激發新時代制度的設計者與執行者主觀能動性，就必須精準發力、系統施策。一方面，要端正選人用人導向，優化考核評價標準；另一方面要聚焦監督執紀，既劃定紀律規矩警戒線，又劃出干事創業保護區，把問責懲戒與容錯激勵結合起來。廣大人民群眾是制度的標的群體，更是治理的參與者與監督者，新時代的社會治理要不斷引導群眾共同想辦法、一起發力，鼓勵地方、基層、群眾解放思想，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。讓群眾充分發揮主觀能動性，不光可以“各家自掃門前雪”，也可以“主動去掃社會雪”。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生何曉晨、董一彤對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：楊 陽 / 董 楠（見習）