【摘要】在反對形式主義的大背景下，形式主義花樣不斷翻新，甚至出現“以形式主義反對形式主義”。形式主義屢禁不絕，需深入分析其產生的深層次體制機制原因。從源頭上系統治理形式主義，要把好決策關、執行關、監督關、用人關，同時要努力推動治理法治化、制度化、規范化。

【關鍵詞】形式主義 體制機制 作風建設     【中圖分類號】D264 【文獻標識碼】A

形式主義，是作風建設一大頑癥，給黨和國家事業造成嚴重危害。近期，中央和各地密集出臺一系列反對形式主義的舉措，起到了積極作用，但從總體上看效果還不盡如人意，一些地方一些領域形式主義呈現出不少新情況新特點新變種，甚至出現“以形式主義反對形式主義”，嚴重阻礙了新理念新思想新戰略落地生根。因此，破除“以形式主義反對形式主義”，決不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，應該深挖其背后的體制機制根源，系統診斷、辨證施治。

形式主義花樣翻新，出現“以形式主義反對形式主義”

在反對形式主義的大背景下，形式主義花樣不斷翻新，小路迂回包抄，卷土重來，形成一些新的變種，甚至出現“以形式主義反對形式主義”。同一般的形式主義相比，“以形式主義反對形式主義”表現出隱、急、亂等新特點。

“隱”，即隱形變異，應付上級要求。一曰化整為零。譬如開會，一網打盡的大會少了，無關群眾陪會的小會多了，浪費了基層干部大量做實際工作的時間；譬如調研，過去轟轟烈烈層層陪同的大場面少了，分割成一個一個的小場面，但依然走形式走過場，抓不住關鍵性問題，看不到實質性內容。二曰改頭換面。時下，各級部門都提出了減少發文數量的要求，于是紅頭文件少了，白頭文件多了，內部通知多了，口頭指示多了。實際上只是減少了紅頭文件，基層負擔并沒有減輕。三曰隱身網絡。微信工作群越來越多，如單位群、部門群、工作小組群、專項工作群等，基層干部手機里有十幾個乃至幾十個工作群已不鮮見。不分晝夜的各種信息和指令，已然模糊了工作和休息的界線；領導同志發條指示，“照辦”“遵從”之聲此起彼伏，點贊不絕，儼然永不停息的會場；上面發通知，下面呈匯報，永不消逝的信息流，成為基層工作的一道別樣風景。地方性、部門性評選，動輒發動網絡投票，而投票人與此毫不相干，投票結果竟成為一些評選活動的重要依據。網絡在方便工作的同時，也成為形式主義的隱形場所，工作群還引發了不少網絡輿情。

“急”，即急功近利，不注重實際效果。一曰極端表態。為了表達做好工作的決心，提出一些脫離實際的任務要求，在應急、維穩等工作中調門越來越高。脫離客觀規律，甚至違背基本語言規則造病句，結果是基層無所適從，無法執行，坐等追責。二曰來去匆匆。一些地方，今天發通知部署工作，明天就要求報告落實情況，甚至深夜提要求凌晨要落實；有的今天要方案，明天要實施情況報告，基層部門則直接將方案措施轉型升級為落實情況。如此文字游戲，“稿來稿去”，實際工作并沒開展。三曰遍地留痕。近年來，留痕主義開始流行。開個會、組織個學習、下個鄉、入個戶，凡事要求留痕，凡事檢查臺賬。鄉村干部的工作本應在田間地頭、在院落炕頭，現在卻忙著在辦公室應付各種文本，“戰斗堡壘”躲進了“堡壘”中戰斗，離群眾自然就遠了。假痕跡在一些地方時有出現，假會議、假活動等假新聞堂而皇之見諸網站。

“亂”，即亂作為，違背黨紀國法。一曰急而生亂。平時不注重常態化治理，一旦被約談追責，就不顧法律政策、不顧民生疾苦，不顧下級工作實際，采用所謂“非常規”手段，急功近利，胡亂作為，一旦出現網絡輿情就向基層“甩鍋”。有的搞得“官不聊生”，有的搞得民怨沸騰，既損害黨和政府形象，又侵害企業和群眾利益。二曰無度追責。有的地方為應付上級，違背相關條件和程序亂追責，把嚴肅的黨內法規搞成兒戲。有的地方為了讓責任人規避更為嚴重的處分，竟然輪流排班被追責，既達不到警示的目的，又失去了公平正義。三曰我行我素。有的地方對中央三令五申置若罔聞，依然長篇大論念稿子，依然層層開啟動會、層層搞調研、層層聽匯報，依然要求下級寫簡報、寫周報、寫月報，依然搞形式主義的整改清單和運動式治理。

凡此種種，危害極大。一是消蝕中央決策部署效力，致使改革空轉、發展虛化、黨建流于形式；二是侵害群眾利益，導致企業無端停產、就業艱難、群眾生活困難；三是挫傷了基層工作積極性，干部晝夜加班，應付文山會海，沒有時間和精力做具體工作；四是損害黨委政府形象，導致群眾對其不信任。

深入挖掘形式主義產生的體制機制根源

“以形式主義反對形式主義”，究其實質，仍是形式主義的一種表現。形式主義之所以頑固不化，既有主觀原因，也有客觀原因；既有黨員干部個人原因，也有體制機制原因。只有深入分析形式主義產生的深層次體制機制原因，才能對癥下藥，找到治本之策，建立長效機制，達到標本兼治的效果。

壓力型體制是形式主義的體制成因。鄧小平同志曾指出：“社會主義國家有個最大的優越性就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯。”壓力型體制，即各級黨政組織為了實現既定經濟社會發展目標和特定工作任務，把任務和指標層層量化分解，落實到下級組織以及個人，限期完成，并根據完成情況給予政治和經濟方面的獎懲，對關鍵指標實行“一票否決”制。這一體制，以行政命令的形式下達工作任務，用政治動員的方式調動各種社會資源，因而具有集中力量辦大事的優勢，在我國歷史上曾發揮了重要作用，至今在一定程度上依然是行之有效的工作落實體制。

然而，這一體制也有其固有弊端。一是層層開會發文。壓力型體制是一種“動員——命令”體制，傳達上級指示精神，動員下級完成任務，檢查考核完成情況，都離不開開會發文。任務越多、層級越多、分解越細，會議和文件自然就越多，甚至導致文山會海。二是層層加碼。為進入先進之列，尋求“轟動效應”，層層加碼現象屢見不鮮。在經濟增速、財政收入、精準扶貧、招才引智、城鄉居民收入等數據指標上，一級比一級要求高，逼得基層弄虛作假；在工作要求上，為了表示落實上級指示的堅決，顯示自己要求嚴、標準高，層層壓縮完成任務時間，有的甚至異化任務內容，亂規劃瞎指揮，禍害百姓；在紀律規定上，把“不準公款大吃大喝”演變為“私人聚會也要報批”，把“基層調研不安排宴請”演變為“自帶干糧和方便面”，把“提倡開短會、講短話”演變為“無會周、無會月”，把“不準亂發錢物”演變為“追繳值班津貼”，層層曲解、變相加碼，讓基層干部無所適從。三是導致媚上之風。由于考核監督的權力主要在上級，一些地方和官員為取悅上級，在領導面前不報實情、不講真話，報喜藏憂，把領導的喜好作為行事的準則，形式主義也就愈演愈烈了。

運動式治理是形式主義的治理方式成因。運動式治理，即在黨的領導下，政府為維護社會穩定、社會秩序或完成專項工作，通過自上而下的政治動員，調動干部群眾的積極性和創造性，對某些突發性事件或久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種有組織、有目的、規模較大的群眾參與式治理方式。運動式治理打破條條塊塊分割，調動方方面面力量，時間短、見效快，可以在非常短的時間內，造成轟轟烈烈的巨大聲勢，是不少管理者情有獨鐘的治理方式。時下，在一些地方，它正以“集中整治”“專項整治”“百日會戰”“集中攻堅”“統一行動”等名義，廣泛應用于創城、創衛、治污、治霾、治安等基層工作中。

然而，運動式治理的弊端也很明顯。一是破壞法治。有些地方為達到目標不擇手段、不惜代價。譬如，為了治霾，動輒無條件關停企業，甚至查封百姓鍋灶；為了市容，“一刀切”更換沿街商號牌匾；為了綠化，強行刨舊樹栽新樹……這些行為，在損害企業和群眾合法權益的同時，也嚴重破壞了法治。二是人海戰術。對緊急的、被上級約談的事項，組織干部全體出動，不分工作崗位和性質，集體下基層包村蹲點。“白加黑、五加二”的“熬命式”工作，既影響了常規工作開展，也剝奪了干部休息時間。三是難以持續。這種非常規的治理方式，缺乏持久性，往往是檢查驗收一旦過關，就萬事大吉、不再過問，致使問題卷土重來，為以后工作埋下隱患。可見，運動式治理將日常的治理演變成一種系統的形式主義。

被動型執行是形式主義的機制成因。在壓力型體制和運動式治理下，基層干部群眾話語權、參與權、監督權甚至休息權缺失，被動應付工作，疲于奔命，這是滋生形式主義的重要原因。

被動執行的根源，有的在決策層面，一些決策調查研究和科學論證不夠，或因部門利益掣肘，導致不符合基層實際，不具備相應的價值、能力和支持，執行過程中又缺乏來自基層和群眾的反饋和修正機制，致使執行過程中產生形式主義現象。有的在執行層面，責任劃分不清，激勵機制缺失，執行者缺乏主體地位，自主權不夠，能力不足，壓力大、動力弱，致使執行保障措施不力，層層往基層“甩鍋”。有的在監督層面，考核主體、內容、形式存在問題，來自下級和群眾的監督不夠，利益相關方參與不足、評價權缺失，致使形式主義得不到充分的糾正。

保官帽思維是形式主義的思想根源。習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”一些領導干部，權力觀錯位、政績觀扭曲，一切圍繞官帽轉。有的心中無黨，把個人升遷和利益看得比黨和國家事業重要；有的心中無民，為個人權力不惜犧牲百姓合法利益；有的心中無責，只重權力無視責任、缺乏擔當；有的心中無戒，權力運行缺乏黨紀國法敬畏、亂決策亂作為。

這種錯位的權力觀和政績觀在實踐中有各種表現。如不注重常規性、見效慢的日常治理，只把功夫下在立竿見影、領導看得見的工作上；不敢擔當、不敢負責，邁虛步、推太極，上下推諉，貽誤工作；不守規矩、不循規律，甚至為了個人升遷而大搞不切實際、勞民傷財的“政績工程”；說得多、干得少，習慣于擺樣作秀，搞花拳繡腿，表面上熱熱鬧鬧，實則收效甚微；等等。

治理“以形式主義反對形式主義”，需對癥施策，鏟除形式主義滋生土壤

要系統審視權力運行全過程，抓住決策、執行、監督、用人等關鍵環節，對癥施策，治理“以形式主義反對形式主義”，鏟除形式主義滋生土壤。

把好決策關。決策不科學、不合乎實際，甚至不可執行，是滋生形式主義的源頭。一要堅持不調研不決策、先調研后決策，努力提升調研質量。通過深入調研吃透上情下情、內情外情，創新決策信息采集、分析、綜合等技術手段，利用網絡、市民論壇、公民聽證、專家咨詢等形式，努力做到決策科學化、民主化。二要破除部門利益掣肘，堅持以人民為中心的價值導向。一些決策不科學，往往與部門利益有著千絲萬縷的聯系。通過加強教育引導，強化內外監督，努力打破既得利益的藩籬，引導規范決策主體從大局出發、從人民利益出發進行決策。三要建立健全決策執行反饋修正機制。從決策到執行，不是一蹴而就的，是一個從認識到實踐的循環往復的過程。要暢通決策反饋渠道，加強決策執行追蹤調查，根據執行中遇到的問題及時調整決策，努力實現決策者與執行者、基層群眾良性互動。

把好執行關。執行不到位、不精準、不踏實，偏離了政策初衷，是形式主義的突出表現。為執行者提供必要的條件，堅持“錢隨事走”，在部署任務的同時為執行者提供相應支持；注重激發執行者的內在動力，堅持激勵和約束相結合，對踏實干事、勇于作為、實績突出者加大激勵力度，對敷衍了事、弄虛作假者加大懲戒力度；優化監督問責，注重物質、政治、精神方面的正向激勵，營造想干事、能干事、干成事、不出事的氛圍；在任務指標、時限、方式等方面適度增加彈性，賦予執行者更為靈活的自主權；明確各級權力責任邊界，防止責任層層“甩鍋”，切實為基層松綁減負。

把好監督關。治理形式主義，監督評價機制至關重要。推行第三方評估，防止決策者自定標準、自說自話；注重考核實際效果，防止事無巨細的查詢痕跡，力求客觀、獨立、公正；注重群眾和社會參與，不僅上級考核下級，也要加大基層和群眾對決策部門考核的話語權；加強決策的合法性審查，防止權力任性，杜絕隨意決策，把決策權關進制度的籠子。

把好用人關。用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。要優化選人用人機制，綜合考量政治素質、能力素質、工作實績等因素，把政治過硬、本領高強、作風務實的干部用起來，在一線實踐中培養干部、識別干部，加大干部上下交流力度，切實防范“只有唱功、沒有練功”的網紅式干部。

此外，在決策、執行、監督、用人等各環節把好關，離不開治理現代化。只有努力推動治理法治化、制度化、規范化，實現工作常態化，才能把廣大干部從會議、文件中解放出來，凝神聚力做好實際工作。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部教授）

【注：本文系中共中央黨校（國家行政學院）創新工程課題“習近平國家治理現代化思想研究”階段性成果】

【參考文獻】

①《習近平：不能用形式主義反對形式主義》，新華網，2014年5月9日。

責編/張忠華 美編/陳媛媛