中國人民銀行支付結算司司長  溫信祥

【摘要】支付體系是國家治理能力的重要組成部分，有助于增強國家治理能力。支付體系作為金融制度的基礎安排，在金融體系中具有特殊的地位和作用，安全高效的支付體系有利于暢通貨幣政策傳導、提高資源配置效率、防范金融風險，對于建設現代化經濟體系、推動經濟高質量發展，服務鄉村振興，助力企業“走出去”，提高社會管理等方面也同樣具有重要作用。貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，落實好建設現代中央銀行制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的相關要求，需要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，大力推進高水平現代化支付體系建設。

【關鍵詞】十九屆四中全會  支付體系  現代化

【中圖分類號】F832                             【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.006

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，支付體系是國家治理能力的重要組成部分。貫徹落實十九屆四中全會精神，落實好建設現代中央銀行制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的相關要求，需要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，大力推進高水平現代化支付體系建設。

 支付體系是國家治理體系重要基礎設施 

金融是國家重要的核心競爭力，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度。支付體系作為金融制度的基礎安排，在金融體系中具有特殊的地位和作用，安全高效的支付體系有利于暢通貨幣政策傳導、提高資源配置效率、防范金融風險，對于建設現代化經濟體系、推動經濟高質量發展，服務鄉村振興，助力企業“走出去”，提高社會管理等方面也同樣具有重要作用。

支付體系是金融制度的基礎。支付體系涵蓋貨幣制度、結算賬戶、支付方式、支付清算系統、支付服務市場以及各類金融交易的清算安排，貫穿于金融活動的全過程，是金融制度的基礎，也是支撐國民經濟運行和社會發展的基礎設施。各類市場主體之間的資金轉移、債權債務的清償，都需要通過支付體系來實現，支付體系的運轉效率直接對市場經濟活動和資源要素配置效率產生影響。支付體系也是現代金融體系的基礎制度安排，中央銀行貨幣政策操作建立在支付清算體系基礎上，其高效運行能夠加速基礎貨幣與商業銀行存款貨幣和流通中現金的轉化，減少貨幣政策操作時滯，提高貨幣政策執行效率，保持幣值穩定。

支付體系有效服務鄉村振興戰略實施。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重要部署，開展農村支付環境建設，能夠大大改善鄉村治理水平，在提升效率、促進公平方面起到很好作用。比如，國家“新農保”“新農合”以及其他惠農補貼等政策的落地實施，需要通過銀行發行的社保卡作為載體，圍繞農村地區銀行卡等非現金支付工具使用，開展助農取款服務點建設，可以讓農村地區居民在取款、轉賬、繳費等方面獲得均等化的支付服務，打通國家支農惠農政策的“最后一公里”。

支付體系在參與全球治理中具有重要作用。黨的十八大以來，我國積極推動建設開放型世界經濟、構建人類命運共同體，促進全球治理體系變革，日益走近世界舞臺中央，已經成為國際社會公認的世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。以“一帶一路”建設為統領，我國對外開放進入新階段。但當前孤立主義、反全球化、民粹主義的勢力在少數主要發達國家不斷擴大，構建平等公正、合作共贏的國際經濟秩序，需要建設連接境內境外、統籌協調各方的跨境支付基礎設施，為人民幣國際化“修好橋、鋪好路”。清算機構、支付企業走出去開拓境外市場，推動我國支付創新成果對外輸出，融入全球產業鏈，有利于促進企業“走出去”，全方位參與全球治理體系改革和建設。

支付體系是提高防范化解金融風險能力的重要手段。黨的十九大把防范化解重大風險作為全面建成小康社會決勝期要打好的首要戰役。習近平總書記高度重視支付結算機制對于防范化解金融風險的重要意義，他在中共中央政治局第十三次集體學習中指出：“防范化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務……要運用現代科技手段和支付結算機制，適時動態監管線上線下、國際國內的資金流向流量，使所有資金流動都置于金融監管機構的監督視野之內。”支付體系在監督資金流動方面具有獨特優勢，完善數據存儲和統計分析功能，可以提供詳實有效的統計分析數據，為分析宏觀微觀經濟運行情況提供準確的數據支持。而安全高效的支付體系可以為維護經濟金融穩定、防范化解金融風險提供安全保障。

支付體系有助于提高社會管理能力。支付體系以非現金運轉為基本特征，交易留痕貫穿支付體系運轉的全過程，從銀行賬戶開立使用到各種方式的資金清算結算都記載了交易人信息。支付體系形成的海量數據資源及管控手段可以為提升社會治理能力和治理水平提供多種形式的戰略支持。加強銀行賬戶管理，有利于從源頭上凈化進入銀行體系的資金；多部門共享支付信息，有利于推動跨部門協作形成聯防共治的有效治理機制，遏制電信網絡新型違法犯罪多發高發勢頭，保護人民群眾生命財產安全，保持社會穩定。 

支付體系增強了國家治理能力 

不斷完善的支付體系，增強了國家治理能力，如支付基礎設施建設高效支撐經濟社會運轉，跨境支付基礎設施建設增強參與全球治理體系話語權，支付領域防范化解金融風險攻堅戰成效顯著，取消企業銀行賬戶許可優化營商環境，支付科技創新應用推動數字經濟發展，等等。

支付基礎設施建設高效支撐經濟社會運轉。新中國成立后，我國經濟社會經歷了由計劃經濟到社會主義市場經濟的轉變，支付體系經歷了由1977年前人民銀行統一辦理結算的支付體系，到“全國大聯行”的三級清算、專業銀行自成聯行體系，再到電子聯行、現代化支付系統的發展。進入21世紀后，中國支付體系進入彎道超車階段，當前，我國已經形成以中央銀行跨行支付系統為核心、商業銀行行內系統為基礎、相關社會化支付、清算系統為補充的支付基礎設施網絡。伴隨著我國經濟持續快速發展，支付清算系統發揮了越來越重要的基礎支撐作用。2019年上半年，各類支付系統共處理支付業務3366.7萬億元，其中，人民銀行大額支付系統業務量增長迅速，日均交易440萬筆、20萬億元，日均交易金額達到GDP的22.1%。2019年上半年，人民銀行大額支付系統業務處理金額為同期GDP的75倍，系統處理效率在支付與市場基礎設施委員會（CPMI）各成員國中位居前列。同時，各銀行行內支付系統、6家清算機構業務系統處理的業務量均保持快速增長。經濟社會發展對高效安全的支付清算系統的依存度越來越高，支付清算系統在國民經濟中的地位和作用越來越重要。

支付體系在服務鄉村振興等國家戰略實施方面發揮越來越重要的作用。圍繞加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，人民銀行持續不斷加大力度改善農村支付環境，截至2018年末，農村地區銀行網點的人民銀行支付系統接入率（含代理接入）為97.05%；農村地區累計設置銀行卡助農取款服務點86.49萬個，覆蓋行政村超過52萬個，行政村覆蓋率達98.23%，2018年度代理“城鄉居民養老保險”、“新農合”以及各類財政涉農補貼資金發放合計21.25億筆、金額8308.69億元，實現基礎金融服務不出村。世界銀行報告稱我國銀行卡助農取款服務已成為“世界上規模最大的代理服務網絡”。積極推動粵港澳大灣區移動支付便利化，銀聯港澳版“云閃付”APP、微信（香港）電子錢包、支付寶（香港）電子錢包上線運行，香港代理見證開立內地個人銀行賬戶業務進行試點。

跨境支付基礎設施建設增強參與全球治理體系話語權。人民銀行積極落實“一帶一路”建設，推進跨境基礎設施建設，建立人民幣跨境清算安排，適時組織開發人民幣跨境支付系統，整合現有人民幣跨境支付結算渠道和資源，提高跨境結算效率，滿足各主要時區發展人民幣業務需要。2019年，人民幣跨境支付系統（二期）全面投產，運行時間延長至5*24+4小時，實現對全球各時區金融市場全覆蓋，業務范圍延伸至164個國家和地區，為跨境人民幣投資、貿易、金融市場業務提供有力支持。推動支付清算市場走向開放，滿足我國開放型經濟發展需求。“走出去”與“引進來”雙向發力，支持有條件的市場主體布局全球支付市場，對外輸出支付產品、技術和標準。銀聯標準卡境外發行超過1億張，銀聯芯片卡標準成為亞洲支付聯盟的受理和發卡業務技術標準；財付通跨境支付業務、支付寶海外“當面付”業務覆蓋國家和地區分別達到50個、40個。放開外商投資支付機構準入，受理境外清算機構境內成立合資公司申請，支付清算市場邁入雙向開放新格局。

支付領域防范化解金融風險攻堅戰成效顯著。支付的安全有內外兩個層次，可靠的支付載體和支付渠道保證指令和賬戶安全是內生性安全要求，而支付被利用從事影響市場和社會穩定的活動則是外部性問題。人民銀行適應內外形勢發展變化堅決扛起監管職責，2011年，將非銀行支付機構納入政府監管，2016年，按照國務院部署積極開展互聯網金融專項整治，建立并實施支付機構客戶備付金集中存管制度，發揮好網聯清算平臺作用，保障“斷直連”政策效果。嚴格支付市場退出，支付機構數量由最高271家降至236家，促進支付市場穩健均衡發展。嚴厲打擊無證經營行為，清理整治無證機構385家。針對損害群眾利益的網絡電信新型違法犯罪，積極協助公安開展專項行動；針對銀行、支付機構有章不循、損害群眾利益問題，加大檢查處罰力度，2016年至今，對問題突出的銀行和支付機構依法累計處罰金額超過7億元。支付領域風險基本得到有效控制。

取消企業銀行賬戶許可優化營商環境。銀行結算賬戶是單位和個人獲取各項金融服務的重要前提，銀行結算賬戶管理也伴隨市場經濟改革發展不斷深化，逐步發展演變。從1977年至2018年單位銀行結算賬戶實行行政審批制，賬戶分類分成基本賬戶、專用賬戶、輔助賬戶三類。1994年，人民銀行發布《銀行賬戶管理辦法》對賬戶管理不適應社會經濟發展的部分進行調整，取消輔助賬戶，新增一般賬戶和臨時賬戶，四類賬戶分類沿用至今。2003年，發布《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，適應市場經濟發展需要，確立了以基本賬戶為龍頭的的單位賬戶管理體系。銀行賬戶管理一直作為規范經濟金融秩序的重要手段，在治理小金庫、打擊偷稅漏稅、地下錢莊等方面發揮重要作用。為有效激發市場活力，自2018年6月開始，人民銀行認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照簡政放權、優化營商環境要求，積極穩妥推進取消企業銀行賬戶許可，至2019年7月，全面取消企業賬戶許可。取消企業銀行賬戶許可以后，企業開戶交由商業銀行負責，銀行全面獨立承擔賬戶管理的責任，央行按照“放得開、管得住”的思路，對賬戶的監管手段由事前審批向強化事中、事后監管轉變。聯合工業和信息化部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局建成企業信息聯網核查系統，實現企業開戶有關信息跨部門與銀行機構共享，提升政府部門信息共享共治的管理水平。在個人銀行結算賬戶管理方面，人民銀行順應網絡支付發展需要，積極推進個人銀行賬戶改革，在兼顧安全與效率的基礎上，放開個人網上開立Ⅱ、Ⅲ類賬戶，加強支付賬戶分類管理，推動移動支付更加安全規范發展。試點香港居民代理見證開立內地個人Ⅱ、Ⅲ類銀行賬戶，更好滿足群眾支付需求。

支付科技創新應用推動數字經濟發展。支付方式作為實現資金轉移、債權債務清償的載體和媒介，在很多情況下是獨立于商品交易活動而存在，但在數字經濟活動中支付成為與交易活動密不可分的組成部分，成為與交易合約同時生成的內容，支付的效率不僅影響交易活動效率，還決定了交易模式或應用場景能否成立。為了滿足我國數字經濟新業態新模式蓬勃發展需要，人民銀行組織清算機構、銀行、支付機構等各方，堅持支付為民理念，圍繞支付服務民生，推動條碼支付、近場支付加快發展，開展移動支付便民工程，依托支付系統開通手機號碼支付業務，使我國移動支付走在了世界前列。2015年實施個人賬戶分類改革滿足網絡經濟發展需要，截至2018年末，個人開立Ⅱ、Ⅲ類戶11.32億戶，占個人賬戶總量的11.24%。2019年上半年，銀行辦理移動支付業務434億筆、166萬億元，支付機構辦理移動支付業務2963億筆、101萬億元，較好地滿足了人民群眾日常生活支付需求。據有關部門統計，2018年，我國數字經濟總量超過31萬億元，占GDP比重達到34.8%，成為經濟高質量發展的重要支撐。[1]

 建設現代化支付體系 

推進國家治理體系和治理能力現代化，需要建設現代化支付體系。包括建設現代中央銀行制度，加快構建以我為主、面向全球的跨境支付網絡，夯實支付體系法律基礎，應用金融科技提高監管水平，優化支付服務市場資源配置，助力普惠性的現代金融體系建設等。

建設現代中央銀行制度，推動支付體系發展。目前的中央銀行、商業銀行和貨幣制度是建立在傳統的賬戶、現金支付體系基礎之上的。與傳統支付體系相比，現代支付體系已經具備了電子化、網絡化、信息化和實時化的特點。在這種體系下，貨幣的形態、貨幣政策傳導實施都面臨重大創新。私人部門對非銀行支付機構的使用體現出頻度高、黏性大的屬性，居民消費對非銀行支付尤其是移動支付的依賴性還在不斷加強，支付便利化和非銀行支付機構的興起推動了新的消費模式、銷售模式進而改變了生產業態。商業銀行等金融機構通過交易所、銀行間市場，清算機構等金融市場基礎設施進行資金流動，在利率—信貸—投資—總產出傳導鏈條上要著重關注金融機構在金融市場中的動態特征，重點研究系統的網絡動態屬性。新經濟環境中的現代支付體系不但為貨幣政策傳導提供了必要基礎和便利條件，同時還為監管機構提供了更為全面、實時的數據信息集合，成為分析市場和經濟運行狀態的有利視角。因此，在新經濟環境下，建設現代中央銀行制度，需要圍繞支付體系在貨幣政策傳導中的“雙支柱”作用，擴展和重構原有理論和實證框架。

加快構建以我為主、面向全球的跨境支付網絡，支持高水平開放型經濟新體制建設。加強支付基礎設施建設，提升支付清算系統服務能力，服務于高質量經濟發展需要。一是完善人民銀行大小額支付系統，發揮大額支付系統為清算機構、金融市場基礎設施提供服務的核心優勢，推動提升支付清算服務基礎能力，保持國際先進水平。二是要按照建設更高水平開放型經濟新體制要求，加強跨境金融網絡與信息安全管理，學習借鑒國際先進經驗，構建獨立的跨境支付渠道，逐步完善人民幣跨境基礎設施，提升金融基礎設施競爭力。要進一步加快人民幣國際化戰略實施，研究推進CIPS等境內金融基礎設施與境外金融基礎設施互聯互通，推動解決跨境和離岸人民幣業務中境外“最后一公里”問題。要進一步加快支付走出去步伐，以服務“一帶一路”建設等國家戰略為突破口，推動國內支付產品、技術和標準向境外推廣，推動支付機構跨境展業整體向跨境轉接清算模式遷移。積極參與支付產業全球治理，深化支付監管國際合作。

夯實支付體系法律基礎，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務，十九屆四中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”的明確要求。當前，加強支付體系建設，必須解決支付領域的立法建設仍存在的薄弱環節，健全完善支付法規體系。一是堅持以全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，按照在支付法規中體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉的原則，借鑒發達經濟體的先進經驗，提升支付相關制度的立法層級。二是針對新興支付市場迅速發展的新形勢，完善非銀行支付機構立法建設，規范市場主體行為，防范支付風險，保護群眾支付權益。三是推進修訂票據、賬戶相關的支付基礎法律法規，改革不適應支付體系發展要求的現行法律，為支付創新發展解除“絆馬索”。四是要加強執法隊伍建設，提高行政執法能力，加強行政執法與刑事司法的結合，在支付領域推動形成“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的良好局面。

應用金融科技提高監管水平，使所有資金流動都置于監督視野。習近平總書記在第十九屆中央政治局第二次集體學習時強調，加快建設數字中國，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善。當前的支付發展與國家大數據戰略密切相關，隨著支付科技和數字經濟的發展，提升治理能力和治理水平，必須以科技手段監管科技創新，打造全流程、立體化、全方位的支付科技監管體系，全面提升安全保障能力，才能為人民看住“錢袋子”，既要發展好、維護好，又要保障好人民的利益。要重點加強“線上監管”，加強支付科技在監管領域的應用，提高支付體系微觀穩健性。建立基于大數據技術的風險預警監測機制，提高監管前瞻性、靈敏度。針對支付服務貫穿不同行業領域的特點，充分發掘海量數據的信息潛能，采用應用接口程序（API）和監管云平臺等技術，促進監管技術智能化，覆蓋跨市場、跨行業支付環節。要夯實“線下監管”建立統籌監管機制，加強內外部資源統籌，充分調動不同部門監管力量、整合監管大數據資源，提升監管的精準性、有效性，確保支付體系安全高效運行。加大對電信網絡詐騙和網絡賭博的打擊力度，強化源頭治理。

優化支付服務市場資源配置，助力普惠性的現代金融體系建設。貫徹十九屆四中全會有關建設現代中央銀行制度和健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系的要求，推進支付市場供給側結構性改革，引導和鼓勵我國大型銀行和主要支付機構開展深度合作，構建適合我國需求并符合國際趨勢的支付體系激勵機制。積極主動參與國際移動支付規則的制定，借鑒優秀發展成果為我所用，補齊個人信息保護等監管措施短板，以規則的科學規范構筑我國支付行業防火墻。加快支付科技在支付領域的廣泛應用，推動數字貨幣、移動支付領域創新，提升支付創新能力，建立以銀行、支付機構、清算機構為主體，市場為導向，產學研深度融合的支付技術創新體系，保持我國移動支付全球領先的優勢地位。加大非現金支付工具推廣力度，圍繞票據、銀行卡、網絡支付、移動支付等支付“工具箱”特點和差異，結合單位、個人、線上線下不同應用場景，為社會公眾提供最優支付服務，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。 

注釋

[1]工信部：《2018年我國數字經濟總量超31萬億元 成為經濟高質量發展的重要支撐》，和訊網，2019年5月22日，https://news.hexun.com/2019-05-22/197276470.html。

責 編／張 曉  

溫信祥，中國人民銀行支付結算司司長、研究員。研究方向為國際金融、貨幣銀行、金融科技、農村金融。主要著作有《新金融趨勢》《日本農村金融及其啟示》《銀行資本監管研究：銀行行為、貨幣政策與金融穩定》等。

On the Establishment of a Modern Payment System in the New Era

—Based on Modernizing China's System of Governance and Governance Capacity

Wen Xinxiang

Abstract: The payment system is an important part of national governance capacity and helps to enhance it. As the basic arrangement of the financial system, the payment system plays a special role in the financial system. A safe and efficient payment system is conducive to ensuring smooth monetary policy transmission, improving resource allocation efficiency, preventing financial risks, building a modern economic system, promoting high-quality economic development, serving rural revitalization, helping enterprises "go out" and improving social management. In implementing the guiding spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee, building a modern central bank system and modernizing China's system of governance and governance capacity, we need to adhere to the guidance of the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era and vigorously promote the construction of a high-level modern payment system.

Keywords: Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee, payment system, modernization