摘 要:“新基建”是一種符合我國經濟發展、國力提升、社會治理需求的戰略布局。其作為在短期之內形成的熱點概念，有著媒體和行業宣傳推動、政策安排、投資帶動的必然性；然而作為一個戰略推進的高科技建設領域，還需要對其冷靜觀察、深入研究和適時調節，以應對高科技發展與運用帶來的不確定性風險。為此，需采用合適的政策工具進行引導，防止特惠式的政策“圈養”，并關注區域新基建的發展能力和潛力，避免因投資過熱而導致產能過剩現象。

關鍵詞:新型基礎設施建設 推進邏輯 政策工具

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

“新基建”符合我國經濟、政治和社會多重需求合一的推進邏輯

“新基建”的經濟邏輯

2018年12月召開的中央經濟工作會議確定了“新基建”的經濟屬性。會議指出，“我國發展現階段投資需求潛力仍然巨大，要發揮投資關鍵作用，加大制造業技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”。這傳遞出了兩個信號，一是繼續發揮投資對于經濟增長的關鍵作用，二是實施以數字基建為主導的“新基建”。當然，推進“新基建”，有著解決當前問題與促進長遠可持續發展的兩種經濟意義。

當前，我國經濟下行壓力加大，需要繼續擴大投資以刺激經濟增長，但肯定不能簡單重復2008年傳統“鐵公基”4萬億的投資舉措，而是要面向數字基建，推進創新與數字技術相結合來驅動經濟內涵式增長。因而，“新基建”既符合穩增長的要求，也體現了新發展理念。

從長遠看，新基建的落腳點在于加快發展數字經濟，“推動我國經濟轉型升級、實現高質量發展”[1]。一方面是利用5G、物聯網、工業互聯網，實現以數據流帶動生產要素，在更大范圍內對技術、資金、人才、物料、車間、企業等實現資源優化配置，支撐數字經濟的發展，推動數字經濟和實體經濟深度融合；另一方面是利用新一代信息技術，“加快與先進制造、新能源、新材料等技術交叉融合，引發群體性、顛覆性技術突破，為經濟增長持續注入強勁動能”[2]。鑒于新基建投資成本高和見效周期長，要充分發揮其強大的外溢效應，利用關聯的產業、業態和商業模式，來分攤或降低商業化、市場化成本和風險。

“新基建”的政治邏輯

在2018年4月召開的全國網絡安全和信息化工作會議上，習近平總書記指出“信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇”，這一判斷具有重大的戰略意義。

上個世紀九十年代初信息化浪潮興起之際，美國通過國內信息基礎設施法令實施了“信息高速公路”戰略，憑借自身領先的信息技術、堅實的信息基礎設施和強有力的網絡文化，在網絡空間占盡優勢。如果說在以上一代信息化為標志的國家競爭戰略面前，我國處于“學走跟跑”階段；那么以智能化為特征的下一代國家綜合實力競爭中，我國必須有“并跑”和“領跑”的相應戰略。某種意義上說，新基建就是這種戰略體現。

目前美國并沒有使用類似我國“新基建”的概念，但對于新基建的主要建設領域，如工業互聯網、人工智能、大數據運用和網絡安全，已然先行布局。尤其是美國工業互聯網戰略利用美國強大的新一代信息技術、網絡、大數據，對于工業化的機器、設備、集群進行深度結合，形成新協同、新資源、新生產要素，而且美國工業互聯網聯盟（IIC）發布的工業互聯網參考架構（IIRA）作為戰略制高點的前瞻性布局，已搶占先機并全面提速。因而，我國布局的數字基建最終形成國家競爭新優勢，需要新基建助力數字化、網絡化、智能化發展，成為戰略性新興產業發展和新一輪工業革命的關鍵依托，這也是我們抓住信息化發展歷史機遇、實現中華民族偉大復興的政治邏輯。

“新基建”的社會邏輯

本質上說，“新基建發展的主要動力來自創新推動、數字賦能和需求拉動”[3]，更符合智慧社會的發展邏輯。黨的十九大報告提出要加快建設創新型國家，為建設智慧社會提供有力支撐，這一闡述是基于大數據、人工智能與其它科技融合作用于社會變革的基本判斷。智慧社會的基本特征，表現為信息網絡泛在化、規劃管理信息化、基礎設施智能化、產業發展數字化、政府決策科學化、公共服務優質化、社會治理精細化等方面[4]，這正是新基建價值的社會外溢性。

新一代信息技術的發展和運用，使得我們正在進入“人—機—物”高度融合的三元世界，社會活動對于數字基建高度依賴的同時，也為社會治理方式和體制的創新鋪設了底層邏輯。5G、物聯網、人工智能、計算中心和數據中心等新型通信基礎設施和算力基礎設施，正加速應用到社會治理中，并與傳統基礎設施融合，幫助解決政府決策、產業規劃、城市交通、應急管理、公共服務、社區治理等領域的難題，特別是正在改變著以新型智慧城市為場域支撐的惠民服務、精準治理、生態宜居、智能設施、信息資源、網絡安全、改革創新、市民體驗等各個方面。如新冠肺炎疫情防控期間，國務院和各地的聯防聯控工作機制利用數字基建，在疫情分析預測、物資調配、人員流動追蹤、社區防控、企業復工、學校復學、在線教育等方面，帶來了不少新的應用場景?？梢灶A見，數字基建在這次疫情防控中取得的成績與發現的問題，有利于引導新基建在智慧社會進一步發揮作用。

當前“新基建”的熱度主要表現為媒體宣傳、政策安排與投資意愿三個方面

“新基建”的宣傳熱度

2020年3月4日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調：“要加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。”這一會議精神，把一年多前提出的新基建概念，又推到了宣傳風口。在百度指數中，“新基建”一詞的熱度，從3月4日起迅速上升，并在這段時間里持續保持。與其相關的熱詞，包括數字經濟、特高壓、充電樁、工業互聯網、數據中心等，構成了新基建的概念域。另外，不少咨詢機構的研究報告也紛紛出臺，分析了新基建的行業屬性與投資趨向，并提出政策建議，形成一種媒體與行業互動促熱的局面。

與此同時，與媒介和行業的宣傳熱度相比，學術研究對新基建的反應相對比較平和。作為收錄國內主要文獻的國家知識基礎設施，中國知網自2018年以來，檢索可得近300篇新基建的收錄文獻，但80%是來自主要報刊的文章，學術期刊類文章很少，以新基建為關鍵詞在碩博優秀論文數據庫中的檢索結果為零。說明新基建作為一個領域，理論研究尚未形成規模。

“新基建”的政策熱度

“新基建”是因政策催生而被頻繁使用的概念。2018年12月，中央經濟工作會議首次提出這一概念，并于2019年3月被寫入政府工作報告；2019年5月國務院常務會議提出要“把工業互聯網等新型基礎設施建設與制造業技術進步有機結合”，7月中央政治局會議提出“加快推進信息網絡等新型基礎設施建設”；2019年12月，國家發改委等七部門聯合印發的《關于促進“互聯網+社會服務”發展的意見》中，要求“加快布局新型數字基礎設施”，“加速構建支持大數據應用和云端海量信息處理的云計算基礎設施，支持政府和企業建設人工智能基礎服務平臺”。

進入2020年之后，新基建政策意向大大加強。1月3日的國務院常務會議提出“出臺信息網絡等新型基礎設施投資支持政策”。新冠肺炎疫情暴發以來，黨中央對新基建的重視程度更為顯著提升，2月3日的中央政治局常委會會議、2月14日的中央全面深化改革委員會第十二次會議、2月21日的中央政治局會議，對于新基建都進行了討論和闡述；而3月4日的中央政治局常委會會議，要求“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”，引爆這一概念熱點。4月20日，國家發改委新聞發布會上，官方首次明確了“新基建”的范圍，并提出加強頂層設計、優化政策環境、抓好項目建設、做好統籌協調等四個方面工作。

中央密集部署后，地方上紛紛響應。目前幾乎所有省級政府都出臺了關于新基建（尤其以5G為代表）的扶持政策，明確要加快新型基礎設施建設，加大投資力度和建設規模。因而，總體上看，新基建是一種自上而下部署的政策安排，有著政策催生催熱的特殊性。

“新基建”的投資熱度

投資熱點隨著政策熱點而來。據不同的研究報告統計，當前我國31個省級政府出臺的投資計劃，新基建的投資總額約在40—50萬億間，可見政策引導的投資熱度有很大的沖動性。

中國銀行研究院發布的《新冠疫情影響下中國“新基建”發展方向與政策建議》研究報告，梳理了新基建重點領域的基本情況和未來發展目標規劃，估算出今年新基建七大重點領域投資規模約為1.2萬億元。其中，5G基站及相關設備投資約為2500—3000億元，特高壓相關投資（含電網信息化等）約為800—1000億元，新能源汽車充電樁投資約為200—300億元，大數據中心投資約為600—800億元，人工智能投資約為300億元，工業互聯網投資約為500—1000億元，城際高速與城市軌道交通相關投資約為6000—6500億元?？梢?，新基建領域的投資分布并不均衡，接近傳統基建的城際高速與城市軌道交通，以及火熱的5G設施，是主要投資對象。

在“新基建”熱度下還需保持冷思考

新基建目前還是一場摸著石頭過河的探索，舊有發展思路固然不可取，但新的思路還需要凝練和理順，所以需要作幾個方面的冷靜觀察。

方向是否確定

到目前為止，在國家政策文本中尚沒有“新基建”的具體定義，而不同行業出于自身利益發出的不同聲音，又稀釋甚至模糊了其概念焦點。因而，需要一種相對穩定的建設性表述，防止認知偏差。

2018年12月的中央經濟工作會議上把5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等四項創新表達為新基建，這可以被視為狹義的新基建。2019年3月2日的央視報道中“新基建”的概念又為擴展，包括七大領域，即在原來四項創新型的數字基建基礎上，增加了特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁等三項補民生短板的建設領域。2020年4月20日，國家發改委首次明確新型基礎設施主要包括3個方面內容：一是信息基礎設施（包括通信網絡基礎設施、新技術基礎設施和算力基礎設施等），二是融合基礎設施（如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等），三是創新基礎設施（如重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等）。但值得注意的是，國家發改委也表示，伴隨著技術革命和產業變革，新型基礎設施的內涵、外延也不是一成不變的，將持續跟蹤研究。可見，對于新基建的認識仍然具有不確定性，需要在建設實踐基礎上不斷完善。

是否政策“圈養”

產業政策存廢之爭由來已久。英國發展經濟學家桑加亞·拉爾在《產業政策：政府在促進工業和技術發展方面的作用》一文中，將國家的產業政策分為選擇性產業政策和功能性產業政策[5]，學術界因此也就有了支持選擇性產業政策和支持功能性產業政策之爭。

制訂產業政策，是我國政府發揮經濟調節功能的重要抓手。但在具體類型選擇上，多數學者支持推進選擇性產業政策向功能性、普惠式轉型。不過，從目前新基建的產業政策類型上看，政府普遍采用了選擇性產業政策，即由政府主導識別選擇產業，加以傾斜式扶持。如目前在數字基建領導中，無論是工業互聯網、5G、人工智能、數據中心，均由工信部相關政策文件，規定了數量、類型、地區分布、評價標準。工信部辦公廳2019年11月印發的《“5G+工業互聯網”512工程推進方案》、2020年3月發布的《工業和信息化部辦公廳關于推動工業互聯網加快發展的通知》，對于產業公共服務平臺、標桿網絡、重點行業龍頭企業和地方骨干企業開展工業互聯網內網改造升級形成的典型工業應用場景，均羅列出具體的數量目標。在數據技術發展與運用存在不確定性的產業中，由政府事先判斷所要支持的技術和產業并“挑選冠軍”的做法，顯然有很大的風險。因而有學者呼吁，“新基建”主要是數字化基礎設施，技術含量高、發展變化快，而且必須與市場、企業的需求耦合，因此應由市場主導[6]。

總體上，政府的政策工具應該為新基建發展創造條件，協調運用財政、貨幣、貿易、創新等政策手段，建立產業政策的相機調整機制，提高政策效應，摒棄政府直接投資、上項目，或者直接補貼等行政手段，防止因采用選擇性產業政策造成特惠式的產業“圈養”行為，保障新基建及其新產業的健康發展。

支撐是否完善

與傳統的基建類型相比，新基建無論是建設項目本身，還是其在產業、社會治理等方面的價值外溢，都需要有完善的支撐。

區域建設與發展的支撐差異，表明新基建并非具有普適性。賽迪智庫工業經濟研究所發布的《我國各省區市“新基建”發展潛力白皮書》，利用發展基礎、產業支撐、承接能力以及創新發展等四個維度構建起的評價指標體系，對于國內31個省級區域進行了新基建發展潛力評估。評價結果顯示，廣東、江蘇、上海、北京、浙江、山東、福建等地得分在80分之上，“新基建”發展潛力處于全國領先地位，而甘肅、青海、黑龍江、新疆、寧夏則處于全國落后區位，得分在60分以下。特別是承接能力方面，西部和東北地區限于產業基礎和人口規模，其土地和能源的成本優勢很難轉化為市場優勢，因而，極容易導致產能過剩、建易管難、入不敷出的風險。

另外，從國家層面看，國外的新基建主要領域與我國相比，盡管規劃不如我國系統，投資也不如我國規模大、速度快，但在關鍵核心技術的投資上大大超過我國，我國新基建的技術基礎并非十分牢固，在人才要素上也比較薄弱。因而，有專家指出在項目落地實施過程中，還要充分考慮各地實際需求、自然地理條件、網絡布局基礎，以整體優化基礎設施網絡為標尺，防止各地不顧條件、一哄而上，造成新的產能過剩。[7]

投資是否過熱

新基建需要政府引導，但在當前經濟下行壓力增大的背景下，地方政府和行業投資有高漲刺激的沖動。目前各地政府公布的重點項目計劃投資規模已達數十萬億元，遠非當年傳統基建的4萬億投資可比。

新基建所涉及領域的投資并不會立竿見影，項目難度也比傳統基建更大，投資回報不確定性也更高，如果政府直接大包大攬，必然會提高政府債務風險，也達不到拉動經濟的效果。另外，采取PPP建設機制的效果也值得商榷，因為按照以往經驗，PPP項目更偏好傳統基建。如以往在我國總投資規模為17.6萬億元的存量PPP項目中，鐵路、公路、橋梁、水利工程等傳統基建約占7.1萬億元，占比接近41%，而在信息網絡建設、光電、充電樁、生物質能、智慧城市、科技等新基建項目上不足1000億元，占比只有0.5%。從這個意義上說，需要用理性來遏制沖動性投資并選擇有效融資方式。

綜上所述，新基建是一種戰略布局和政策工具運用下促進經濟發展、提升國家綜合實力、達成智慧社會的新型領域，具有解決當前應急問題與支撐未來可持續發展的雙重功能。但由于新基建是以創新發展為主要特征的高科技領域，具有發展方向的不確定性、支撐環境的嚴苛性、政府引導和市場主導的協調性，因而，不能被一時的宣傳熱點、政策熱點與投資熱點所裹挾，還需要冷靜思考、深入研究和適時調整。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、電子政務研究所所長】

注釋

[1]史丹：《新基建加速我國經濟由大向強轉變（人民要論）》，《人民日報》，2020年4月8日，09版。

[2]賈康：《新基建：既是當務之急，又是長遠支撐》，《黨政研究》，2020年第4期，中國知網2020年4月21日網絡首發。

[3]潘教峰、萬勁波：《新基建如何實現代際飛躍》，新華網，2020年4月22日更新。

[4]單廣志：《智慧社會的美好愿景》，人民網，2018年12月2 日更新。

[5]Lall S., Industrial Policy: The Role of Government in Promoting Industrial and Technological Development, UNCTAD Review, 1994，65-89.

[6]《“新基建”怎樣不走老路》，新華網，2020年3月24日更新。

[7]王磊、吳緒亮：《以強化政策協同保障“新基建”高質量發展》，《人民郵電報》，2020年3月11日，03版。

責編：司文君 / 蔡圣楠

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