摘 要:隨著我國經濟社會繁榮發展，城鎮化水平快速提高,各要素流動的規模和范圍也與日俱增。僅從人的流動來看，我們已經進入了“大流動時代”。“大流動時代”的到來，意味著更多始料未及的社會問題和風險將逐漸浮現。這些問題集中體現為社會治理體系與社會治理能力無法滿足“大流動時代”對高水平社會治理的需求，此次疫情“大考”中暴露出的諸多社會治理問題與短板，就印證了這一點。如何實現“大流動時代”下的高水平社會治理，已成為當下無法回避的現實挑戰。
關鍵詞:人口流動 社會變遷 社會治理 剛性邊界
【中圖分類號】D631 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情發生后，在黨中央的堅強領導下，全國人民眾志成城，共克時艱。日趨完善的社會治理體系、日益提高的社會治理能力在疫情防控中發揮了重要作用，強有力的領導保障、超大時空范圍的資源調配能力、超大規模的社會動員能力等優勢凸顯，向全世界展現了中國特色社會主義制度的優越性。
但是，面對疫情“大考”，中國的社會治理在經受住考驗的同時，也暴露出諸多問題。這些問題集中體現在社會治理體系與社會治理能力仍無法滿足“大流動時代”對高水平社會治理的需求，社會治理理念、制度體系、治理工具等仍無法充分適應“大流動時代”的社會現實。這些問題雖暴露于非常時期，卻在一定程度上反映出當前社會治理體系與治理能力面臨的根本性問題，值得反思與重視。
“大流動時代”的社會現實
從國家衛健委發布的《中國流動人口發展報告2018》來看，自1982年以來，中國流動人口規模快速增長；黨的十八大以來，隨著全面推進市民化各項改革措施的落實，流動人口規模進入調整期，但2017年仍保持在2.445億人。
以上數據對流動人口的統計口徑基本采用了“六普”的定義，即時間上主要限定為“在流入地居住半年以上”的人員。如果按照國內一些地區實際采用的流動人口政策定義，中國流動人口的規模將更加龐大。而如果以人們的日常流動頻次來衡量“人口流動”而非“流動人口”規模的話，中國的“人口流動”規模將超過全國總人口數倍。僅從人口流動來看，中國社會已經進入了“大流動時代”。
“大流動時代”是社會化大生產的必然產物。日趨發達的交通運輸網絡為流動奠定了基礎，不斷發展的市場經濟，催生了各類生產要素在全社會自由流動、優化配置的需求，促使人流、物流、資本流與信息流相互交織，流動的規模與范圍與日俱增。其中，人是最活躍的流動要素，是流動的主體；爆炸式的信息流是對高流動社會現實的反映。從驅動力上來看，人的流動既有追求美好生活、優化生產要素分配等積極動因催生的“主動流動”，也有種種制度壁壘與地區間不均衡不充分發展等消極動因造成的“被動流動”。同時，生產方式的深刻轉變，使得“流動”不再是傳統社會結構的附加之物或待解決的問題，而是現代社會正常運行的基礎；“大流動時代”的到來，昭示著深層次的社會結構轉型，意味著分化、變遷與改革將成為新的社會常態，更多始料未及的社會問題和風險將逐漸浮現。如何在“大流動時代”實現高水平的社會治理，已成為當下無法回避的現實挑戰。
“大流動時代”對社會治理的挑戰
社會治理是國家治理的重要組成部分，在“國家治理體系和治理能力現代化”的話語體系下，學者往往以“體系—能力”作為基本框架來分析社會治理問題，并將其基本等同于制度體系與制度執行能力。但制度體系不僅包括顯性明文規則或“紙面制度”，更包括規則背后以理念和價值判斷為基礎的意義結構。同時，執行能力也不僅是制度體系以何種“機制”運作的問題，更包括人們手中治理工具所代表的生產力發展水平。
雖然“大流動時代”已經成為社會現實和長期趨勢，但中國社會從“靜態”轉為如此大規模的高流動態，僅僅是最近二十多年的事情。在劇烈的社會變遷面前，制度體系的相對穩定性及治理工具的更新惰性在一定程度上阻礙了中國的社會治理體系與社會治理能力充分適應“大流動時代”的社會現實，具體表現為：
以“靜態社會”為基礎的治理理念無法充分適應“大流動時代”的社會價值基礎
改革開放以來，在傳統“靜態社會”中被視為社會不穩定因素的“流民”早已褪去其消極色彩，成為推動經濟社會發展的重要力量，流動的參與者早已遍及社會各個階層。但是，當前的社會治理理念仍或多或少地對“流動”（尤其是人口流動）持有負面評價，甚至將其與失序、風險、危險等同。新冠肺炎疫情發生后，一些地方對流動人口的排斥態度已充分暴露這一問題。全國頻現的針對流動人群的“一刀切”封堵式防控，本質上仍屬于靜態社會的治理模式，看似“硬核”，但合法性及合理性都有待商榷。
實際上，即便流動人口客觀上放大、傳遞了風險，甚至在某種意義上加重了危機，但在風險與危機面前，流動人口面臨的威脅和承擔的實際損害往往更大，更需要社會的包容、呵護與支持。換句話說，流動人口并非危機本身，而是危機的受害者，甚至是更加脆弱的受害者。良好的社會治理應當在風險顯露、危機爆發時采取有效措施增進社會成員間的相互信任與合作，而非片面地將流動人口視為“敵人”——在此次疫情面前，真正的敵人應該是病毒，而非受病毒威脅的人。非常時期，在社會治理中以“敵我思維”對待流動人口，甚至將流動人口“污名化”“妖魔化”，長遠來看只能使流動人口更加脆弱、更易受傷害，甚至會打破來之不易的社會信任、造成社會割裂，引發一系列更加廣泛、深遠的“次生社會災害”。
以“剛性邊界”為基本邏輯的制度體系無法充分適應“大流動時代”的社會結構特征
“大流動時代”的社會結構總是處在不斷的分化、變遷之中。目前，我國許多地區已經存在大量的跨國要素交流活動，社會的流動性之強甚至已經超越了國家邊界。而這種情況下，社會治理的一些制度安排和治理手段仍然試圖把社會再次固定下來，多少有些一廂情愿。一方面，傳統的“以戶定人”“以房定人”“以單位定人”等人口登記管理方式在相當大程度上已經無法反映人群的真實位置和流動軌跡，戶籍、暫（居）住證等制度性數據庫中收錄的居住地址遠不如快遞單上的收貨地址準確，也早已成為社會現實；而不論是村（居）委會等管理屬地的劃分，還是各地普遍實施的網格化社會治理，由于其空間邊界是剛性的，往往無法完全適應“大流動時代”變動不居的社會結構；傳統社會治理中“屬地管理”的主觀愿望，與“大流動時代”下“人地分離”的社會現實相沖突。近期，為落實防疫工作，各地普遍展開對人口流動狀態的重新摸底，在一定程度上反映出現有的人口管理體制在應對高流動性社會問題時已捉襟見肘。同時，這種仍將人劃分至社區及單位等剛性空間的摸底辦法能在多大程度上確保人流信息的時效性，也非常值得懷疑。
另一方面，“剛性邊界”的基本邏輯還體現在政府的“條塊結構”中。社會治理的大量事務發生在基層，背后需要一套高效的行政組織結構以應對社會治理中隨時可能發生的風險。“大流動時代”下，邊界清晰、規則導向、注重分工與等級次序的“條塊組織”尚能正常應對日常社會治理。但是，一旦風險突顯，高流動社會的危機發生規模及傳播速度將遠遠超出傳統靜態社會的應對極限，同時，“條塊組織”因其不可避免帶有尾大不掉、協同失靈、責任規避等“反功能”缺陷，將難以滿足非常時期社會治理“問題導向”的現實需求。疫情防控期間成立的“指揮部”“領導小組”等高規格協調機構雖然能夠在非常時期有效發揮領導與協調職能，但它們更偏重于“事后應急”，難以在危機未發或初發時實現有效的風險控制。
以“填報”為代表的傳統治理工具無法充分適應“大流動時代”的社會變遷速度
信息是社會治理的核心要素，良好的社會治理中，一切決策與行動都必須建立在及時可靠的信息之上。“大流動時代”的社會治理，面對著高流動性催生的復雜多變的信息洪流，比以往任何時候都更加需要強大的信息處理能力。在風險發生的非常時期，這一點變得至關重要。強大的信息處理能力是將社會治理危機撲滅在萌芽狀態的前提。
在當下的社會治理實踐中，基層工作者承擔了大量的信息搜集任務，這些任務往往以“填表”的形式落實。實際上，這些常常被社會各界詬病為“表格形式主義”的填表報表任務，同樣讓基層工作者苦不堪言。這類費時費力、效率低下、信息時效性及真實性均無法保證的信息采集方式仍廣泛存在，充分反映社會治理的“工具箱”中缺乏能夠有效應對“大流動時代”信息爆炸的信息處理工具。一些地方雖然已經開始摸索“掃碼填表”等電子化的信息采集方式，但這種方式除了在形式上將“以書寫填寫紙質表格”轉化為“以打字填寫在線表格”并減少了個別信息流通環節之外，本質上與“筆填紙表”并無區別，存儲在電子設備中的數據仍然像寫在紙上的數據一樣難以在“表格”之間共享，同類數據重復填報的問題依然普遍存在。甚至，由于一些軟件系統存在設計缺陷，基層工作者需要逐戶登門重新錄入居民信息，反而進一步降低了信息處理效率。
以小見大，問題的本質在于當前社會治理“工具箱”的信息化水平與信息技術發展水平脫節，傳統的治理工具在技術理念和生產力層面不適應“大流動時代”的信息爆炸局面。“紙上辦公”仍然是目前社會治理工具的基本特征，互聯網等信息技術手段應用雖廣，但深度不足。換句話說，當前的社會治理仍然停留在“+互聯網”階段，現代信息技術還是傳統社會治理工具的補充，人們雖然在屏幕和鍵盤前工作，通過互聯網傳遞信息，但這與以現代信息技術的思維和方法全面重構社會治理體系的“互聯網+”有本質區別。社會治理基礎信息的搜集仍然要靠基層“填表”，其真實性只能靠填報者“認真填寫、后果自負”來保證；社會問題及風險點的發現仍然需要基層工作者耗費大量精力進行“拉網式摸排”，而非來自于對“大數據”等海量信息深度挖掘分析后的精準預判。信息化治理工具的匱乏，使得基層社會治理在社會流動大潮面前力不從心，不得不在一定程度上強化對社會流動“一刀切”甚至“擴大化”的“封堵式管理”，這樣一來，又增加了社會不穩定因素。
全面提升“大流動時代”的社會治理水平
實現“大流動時代”下的高水平社會治理，需要我們全面變革治理理念、創新制度體系、提升治理工具的生產力水平。
以法治精神和包容理念奠定社會治理的價值基礎
法治是現代社會的基石，“大流動時代”的社會秩序更需要建立在法治基礎上。越是非常時期，越需要社會治理工作者將法治作為行動的基本原則；在社會治理的“前沿陣地”——基層社會治理中，更需要避免為了實現治理目標而“不擇手段”。僭越法治的手段，短時間內或許能保證治理目標如期實現，卻破壞了社會秩序的基本原則，貽害無窮。在社會治理中堅持法治的價值導向，意味著“大流動時代”的相關立法、制度建設、執法及管理體系應尊重流動，平等對待流動，給予流動必要的保護，而不是將流動視為亟待消滅的“洪水猛獸”。
法治精神對“平等”的強調，內在地要求社會治理要以包容理念對待流動，既要積極適應不斷增強的“主動流動”，又要采取有效措施減少非必要的“被動流動”。“被動流動”往往由地區間的不均衡不充分發展或特定的制度壁壘催生（工作地與居住地分離的“候鳥族”即為此例）。“被動流動”不僅不能為人民群眾帶來真正意義上的美好生活，反而增加了人們的生產生活成本和社會治理負擔。包容性發展和包容性治理可以通過為流動人口提供更多的公平發展機遇，實現均等化的基本公共服務供給，推動地區間均衡發展，減少“被動流動”的必要性，逐漸消減“被動流動”的規模。
以網絡化治理突破“剛性邊界”對社會治理水平的制約
組織管理對權責明晰化的要求往往會形成職能及轄區的“剛性邊界”，但“大流動時代”復雜的社會事務通常需要組織間跨職能協作；流動催生的復雜社會網絡也常常會突破既定的轄區邊界。由此看來，網絡化治理是“大流動時代”社會治理的必然要求。
一方面，網絡化治理意味著不論是最基層的社會治理網格，還是更高層級的各類“條塊組織”，都要有意愿和健全的機制突破職能及轄區“剛性邊界”，應對高流動性對社會治理帶來的巨大挑戰。對于基層網格化治理來說，要化靜態之“格”為動態之“網”，提升跨網格聯動及協同治理能力；對于主導社會治理的各級領導機構及主管部門來說，要構建敏感而有效的跨部門協調機制，及時應對復雜的社會事務及潛在的社會風險。
另一方面，網絡化治理意味著社會治理要突破政府“管”與社會“被管”的嚴格界定。政府主導不意味著政府控制，而是要形成全社會共同參與、積極合作的治理網絡，實現從“治理社會”到“社會治理”的深刻轉變。“大流動時代”，諸多社會治理事務早已突破區域、部門乃至政府自身的權責邊界，需要大范圍的統籌和資源整合，這一點在非常時期尤甚。在這種情況下，政府的主導作用不僅體現在它是治理網絡的重要節點之一上，更體現在它所發揮的制度構建、協調監督等“元治理”作用上。新冠肺炎疫情發生以來，在黨的領導下，各類社會主體積極貢獻力量，共同應對危機，充分證明基于主體間合作互信的網絡化治理在中國不僅具有可能性，更是行之有效的現實策略。中國共產黨積累的豐富的群眾動員、統一戰線經驗，以及“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的根本工作路線，更使得網絡化治理成為實現社會良治的必經之路；黨的組織建設，特別是近年來加強基層黨建取得的豐碩成果，也勢必成為編織社會治理網絡的“中軸線”。
值得一提的是，“兵養千日”方能“受命一時”。各類協調機制及社會治理網絡不僅要在非常時期發揮應急作用，更要在日常社會治理中不斷“涵養”，在常態化運行中保持其敏銳性及靈活性，以應對“大流動時代”隨時可能出現的各類社會風險。
以數字化治理實現“互聯網+社會治理”的全面轉型
社會治理應當擁有與社會生產力發展水平相匹配的“工具箱”。在“大流動時代”，唯有以現代信息技術為基礎的數字化治理工具才有能力應對信息爆炸的社會現實。但是，現代信息技術并不是純粹的“工具”，而是奠基在先進生產力基礎之上的一套權力結構和思維方式。社會治理的“互聯網+”轉型也不僅是在傳統的治理方式方法上附加一些互聯網因素，或將傳統的“紙上工作”搬到屏幕上那么簡單。從這一點來看，當前治理轉型面臨的真正障礙不僅僅是技術，更有“前信息時代”的思維方式和阻礙數據信息共享互通的權力壁壘。
因此，以數字化治理實現“互聯網+社會治理”的全面轉型，不僅要加強“大數據”“云計算”等新興信息技術的創新應用，為社會治理工作者，尤其是基層工作人員提供強大易用的信息化軟硬件工具，為打通數字化治理服務基層的“最后一公里”提供充足的信息支撐；還要倡導基層工作者積極轉變思路，以“數據思維”“信息思維”“互聯網思維”武裝大腦，使通過現代信息技術處理社會治理事務成為社會治理工作者的“本能”選擇；更要全面調動各行業的數據信息，破除阻礙數據共享互通的壁壘與障礙，將傳統高成本、低效率、低保真度的人工主動填報的社會信息匯總過程和基于直覺、經驗等感性判斷的人工決策過程，逐漸轉變為低成本、高效率、高保真度的跨部門、跨行業大數據歸集過程和基于強大理性計算能力的數字化決策過程，讓“大流動時代”的社會治理在面對日趨復雜的治理事務時，真正達到“事半功倍”的效果。
【本文作者為山東大學（青島）副校長兼國家治理研究院副院長、教授；山東大學政治學與公共管理學院行政管理專業博士研究生李爍對本文亦有貢獻】
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責編：王茂磊 / 羅 婷
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