摘 要：21世紀是全球城市化和城市全球化的時代，隨著人口和產業聚集程度的提高、規模的擴大，城市發展也面臨許多挑戰，城市治理已經成為決定城市前途與命運的關鍵因素。自20世紀80年代以來，城市治理信息化、智能化、智慧化成為了一種必然趨勢。我國城市要堅持科技創新與制度創新相結合，堅持信息開放共享與信息安全并重，堅持“物的信息化”與“人的現代化”并行，通過 “智慧城市”建設，提高城市治理水平，推進新型城鎮化建設。
關鍵詞:智慧城市 城市治理 信息化水平
【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
城市治理決定城市的發展前途
21世紀是全球城市化的世紀，也是城市全球化的時代。一方面，隨著工業化在世界范圍內的擴散，各國城市化水平持續提高，全球正在快速邁向城市化。預計到2030年，全球城市化率將提高到60%，即每5個人中就將有3個居住在城市。另一方面，隨著信息技術、交通、通訊等新技術的飛速發展和市場經濟制度在全球范圍的擴張，生產要素在全球流動的自然壁壘和制度壁壘不斷減少，全球城市之間的協作和競爭不斷增強，全球城市體系正在形成。一些超級大城市（Mega-cities）和城市群成為全球最具發展活力的地區。眾多的城市群、大都市圈將在世界各地涌現。
城市作為工業和現代服務業的聚集地，既是經濟增長的中心，也是知識創新和技術擴散的場所。城市集中了大量的資本、人才、信息等各種生產要素，在各國經濟增長和社會發展中都扮演著十分重要的角色。對于世界上的大多數國家而言，國家的繁榮與城市地區的繁榮密切相關。有活力的城市已經成為經濟增長的發動機。據世界銀行預測，未來發展中國家仍將處于快速城鎮化時期，人口和產業向城鎮地區集聚的趨勢不會改變，未來80%的經濟增長將來自城市。
但是，隨著人口和產業聚集程度的提高、規模的擴大，城市發展也面臨許多挑戰。這些挑戰包括城市公共服務及基礎設施供給不足、就業機會缺乏、貧富差距擴大、棚戶區和貧民窟蔓延、居民不安全感增強、交通堵塞和環境污染加劇等。目前，世界上的城市呈現出兩張截然不同的面孔：在一些城市里，人們看到的是聳立的高樓、豪華的飯店、漂亮的綠地、繁華的街道。這些城市充滿活力和變化，有豐富多彩的文化，充滿發展的機會，是令人興奮和向往的地方；而另一些城市卻有著完全不同的面貌：惡劣的環境、擁擠的住所、社會貧富分化，犯罪和騷亂迭起。世界上城市面貌和前途有如此大的差異，原因就在于城市治理水平的差距。可以說，城市治理是防止在城市化過程中出現“城市病”和“城市危機”的根本手段，決定著城市的發展前途和命運。
城市治理信息化、智能化、智慧化是必然趨勢
自20世紀80年代以來，城市治理領域發生了兩方面的顯著變革。第一，學術界和實踐部門重新思考了政府和市場在城市治理中的角色，放棄了以往簡單的政府與市場兩分法范式，對在復雜的城市治理中單純發揮政府作用和單純發揮純粹市場作用不再抱有幻想，而是認為在城市治理復雜的、系統性的協調中，構建介于市場與政府之間的“治理”機制才是城市治理之道。“少一些統治，多一些治理”也已經成為各國學者的共同呼聲。第二，各國城市將信息技術廣泛地應用到城市規劃、城市建設和城市管理的各個環節和各個領域，城市治理信息化和智能化趨勢明顯。20世紀80年代以來，以互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈技術等為代表的新技術革命，為解決城市發展中的“城市病”提供了“機遇之窗”。各個國家的城市紛紛利用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術，解決城市規劃、建設和管理中的各種難題，全球興起建設“智慧城市”（Smart City）的熱潮。
智慧城市建設充分應用人工智能、大數據、物聯網、云平臺等新技術促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化，讓城市治理更為精細、讓企業發展更具活力、讓人民生活更加美好。當前我國正處在城鎮化快速發展階段，城市人口增長快，城市面臨著許多治理方面的難題。習近平總書記指出：“城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。”我國城市在制度變革的基礎上，應用新的技術來提高城市治理水平，促進城市治理從信息化到智能化再到智慧化，是建設智慧城市的必由之路。
首先，智慧城市建設有利于更精準地把握民眾的需求，并能夠對民眾的需求進行及時響應。城市的建設和發展，必須堅持以人民為中心，這就要求城市政府及時了解人民群眾的需求，并對人民的期待進行及時回應，做到“百姓有需求，政府有行動”。然而，城市里的群眾利益訴求是多樣的，也是不斷變化的。過去許多政府決策部門苦于缺乏技術手段，不能及時地把握民眾的需求，提供的公共服務往往不能與群眾的需求相匹配，花費了大量資源，卻解決不了群眾的問題。而移動互聯網具備的包容、開放、便捷等特點，既有利于各級黨政機關和政府部門及時了解群眾的需求，也有利于人民群眾表達自己的訴求，為精準服務提供了新的技術手段。現在許多城市官方設立的政務微博、微信、網上留言板、黨政領導干部信箱等都成為了及時了解群眾意見建議和需求的重要方式，網絡也成為了民眾表達訴求、參政議政、進行監督的重要平臺。政府通過網絡，以民生為導向，以問題為靶向，可以更好地貫徹“從群眾中來，到群眾中去”，更好地創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。
其次，智慧城市建設有利于更高效地為群眾提供基本公共服務。城市治理部門利用大數據、人工智能等技術，可以實現網上申請、自動審批、及時反饋，讓“數據多跑路，群眾少跑腿”。市民足不出戶，即可辦成事情。例如，深圳市福田區推出的“智慧福田APP”，打造了“掌上辦”的網上辦事大廳，可以提供15類212項服務，市民可直接通過移動終端掃描身份證、進行人臉識別，將材料電子化上傳預審，待獲取預審結果后，自動轉入后臺處理，實現了辦事“零跑腿”。許多城市依托城市人口、住房等各種基礎信息，可以實現許多審批事項的“秒批”。正是大數據和人工智能等新技術使城市治理決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化，從而使城市生活更加美好，城市運行更加高效，城市環境更加宜居。
第三，智慧城市建設可以為解決城市交通擁堵、環境污染、城市安全等老大難問題提供新的途徑。在現代城市里，大量人口和產業高度集聚在一起。雖然聚集可以提高生產效率，創造巨大的集聚經濟效益，但也會帶來交通擁堵、環境污染等“城市問題”。這些問題都是城市治理中的“老大難”問題。過去許多國家的城市政府想盡了各種辦法，但這些“城市問題”始終沒有得到滿意的解決，以致許多人對大城市的發展前景持悲觀態度。然而，在信息技術革命飛速發展的當今時代，這些城市“老大難”問題有了新的解決方案。例如，為了解決城市交通擁堵問題，許多城市開始應用人工智能、大數據、云計算等技術，打造智能交通系統，實時優化交通信號燈控制。過去是車看燈，讀秒數通行，現在是燈看車，讀車數放行，極大地提高了交通運輸的效率。隨著信息技術的發展，網絡還在承擔和替代部分現有交通網絡承擔的運輸功能，大量的城市協作和交流活動不再需要通過汽車輪子，而是通過信息互聯網絡來完成。“在家上班”、電視會議等新的工作方式，也可以把部分實際通勤轉化為電子通勤，緩解大城市的交通壓力，減少污染排放。
同樣，城市政府還可以通過智慧安防、智慧醫療、智慧教育等舉措，解決城市的許多老問題。例如，城市政府依托云計算、大數據、物聯網、人工智能和移動互聯網技術等，可以建設城市安全防范的智能系統。城市路燈、井蓋、垃圾桶、報亭等公用基礎設施，都有了“二維碼”身份標識，市民通過手機微信、QQ等掃描二維碼，就可快速查看設施名稱、產權單位、責任人、設置情況等內容，一旦公共設施有損毀情況，還可以在“問題欄”填寫上報。城市智慧安防系統還能構建分析模型，掌握發展規律，推動防控體系由事中事后處置向事前預測預警轉變。
第四，智慧城市建設為應對城市突發公共衛生事件等重大風險和災害提供更有效的手段。城市是一個人口和產業高度密集、社會分工水平極高的地區。在城市里，人與人之間頻繁接觸和交流，彼此之間形成相互依存的關系，城市的生產效率高，但系統性風險發生的概率也大，一旦發生傳染病等公共衛生事件和自然災害，造成的損失也十分巨大。因此，防范風險和災害成為城市發展面臨的重要議題。建設智慧城市，可以建立城市風險信息監測預警和管理平臺，對流行性疾病、危險化學品等各類重大風險源進行監測，繪制城市“風險地圖”，打造實時風險監測、響應、處置系統，將風險盡可能控制在萌芽狀態，為城市應對重大風險和災害提供更有效的手段。
我國智慧城市建設的優勢與不足
互聯網等信息技術和智慧城市建設最初起源于西方發達國家。20世紀90年代，西方發達國家率先興起建設“信息高速公路”“數字地球”“數字城市”“智慧城市”的熱潮。我國在智慧城市建設中，盡管是一個后來者，但也具有一些后發優勢，完全有望跳出線性思維的束縛，繞過發達國家的一些彎路，在智慧城市建設領域，實現“跨越式發展”。
首先，我國城市人口規模大、密度高，更能夠充分發揮信息基礎設施的規模效應和網絡效應。“網絡效應”是互聯網本質的表現。如果網絡中只有少數用戶，每個用戶不僅要承擔高昂的運營成本，而且只能與數量有限的人交流信息。隨著網絡用戶數量的增加，不僅每個用戶承擔的網絡設施建設和運營成本會大幅度下降，而且網絡的價值將呈幾何級數增長。目前我國大陸總人口達到14億，城鎮常住人口8.5億。我國城市人口規模大、密度高、互聯網用戶數量多，建設智慧城市的規模效應和網絡效應顯著。
其次，我國智慧城市建設具有體制和組織上的優勢。智慧城市建設是涉及多領域、多系統、多技術、多應用、多終端的超復雜巨系統。智慧城市建設需要頂層設計和政府的組織協調，否則可能各自為政，很難完成這種超復雜巨系統的建設。我國有為政府和有效市場相結合的社會主義市場經濟體制，更能夠集中力量辦大事，按照統一的規劃和頂層設計，建立統一的云平臺、統一的運行管理中心，更快更好地建設城市的智慧大腦。
第三，我國在智慧城市建設相關的技術和產業上也形成了一定的競爭優勢。智慧城市建設涉及物聯網、云計算等新一代信息技術，也涉及人工智能、大數據、衛星導航等新技術和產業。目前我國全民創新意識不斷增強、社會創新氛圍日益濃厚，對創新產品和服務的需求快速增長，帶動我國在衛星導航、移動通訊、云計算、人工智能等領域的技術和產業迅猛發展，已經形成了一定的競爭優勢，正在實現從“跟跑者”向“領跑者”的轉變。據統計，我國以華為、中興為代表的企業專利申請量處于全球第一梯隊，我國的5G專利數占全球的30%以上。與此同時，我國憑借龐大的消費群體、不斷完善的配套基礎設施等優勢，在電子商務和移動支付領域多年保持全球排名第一，為智慧城市建設創造了較好的產業生態系統。
當然，我國智慧城市建設也存在著一些不足之處。
第一，信息和數據開放共享水平還不高，智慧城市建設呈現“碎片化”。為了加快推進智慧城市建設，我國交通、公安、規劃、市政、金融、城管等相關職能部門，都紛紛建立起數據中心或信息中心，但目前國內城市相關數據資料電子化程度不高、數據結構和格式不統一、數據基礎設施建設依然薄弱，缺少專業人才和技術力量對數據進行挖掘、運營。特別是數據所有權條塊分割嚴重、公開化程度較低，部門內部、部門之間、區域政府之間數據開放共享的水平不高，存在“信息孤島”現象，導致智慧城市建設呈現“碎片化”特征，顯示不出整體優勢和效果。
第二，社區信息化水平較低，仍是智慧城市建設的薄弱環節。社區是城市的細胞，智慧社區建設是智慧城市建設的基礎，在智慧城市建設中具有十分重要的地位。但是，我國智慧城市建設大多還停留在市政府、區政府層面，而作為城市治理基層單位的社區街道辦和居委會，信息化水平還較低，是智慧城市建設的短板和薄弱環節。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，由于社區數據資源匱乏，信息化、智能化和智慧化水平不足，社區疫情防控基本還要靠人力。人口摸排和疫情統計等工作，還是靠打電話、反復填表；居民通行登記靠紙筆；測量體溫靠人工。這極大地限制了智慧城市在疫情防控中的功能發揮。
第三，智慧城市建設的需求導向、問題導向不強，技術與需求匹配度有待提高。智慧城市建設是政府、企業及公眾以互動、交流為基礎的開放創新、大眾創新、協同創新過程。智慧城市建設只有堅持以人為本，圍繞城市居民的需求、針對城市治理問題來籌劃智慧城市建設的項目和內容，才能更好地實現需求與技術的匹配。目前在我國智慧城市建設的實踐中，由于需求導向、問題導向不強，還存在“重建設、輕應用”“重硬件、輕軟件”等問題，一些智慧城市建設項目成為擺設，技術與需求的匹配度有待提高。
第四，信息安全保障和互聯網法治建設仍然滯后。互聯網在為社會經濟生活帶來正面積極影響的同時，也不可避免地帶來了網絡恐怖主義、網絡違法犯罪活動和網絡黑客等負面影響。堅持依法治網、依法辦網、依法上網，讓互聯網在法治軌道上健康運行，實現網絡空間法治化是規范網絡行為、保障網絡安全的根本措施。目前，隨著智慧城市建設進程的不斷推進，我國城市治理信息化、智能化、智慧化水平不斷提高，但個人信息泄露、侵犯知識產權、網絡犯罪猖獗等問題依然突出，網絡監聽、網絡攻擊、網絡恐怖主義等全球公害依然有待解決，信息安全保障面臨著嚴峻挑戰，互聯網法治建設還滯后于信息社會的發展，迫切需要加強互聯網領域的立法和執法工作。
應用信息技術提高城市治理水平的基本思路
城市治理現代化是國家治理現代化的重要內容，而城市是一個包含自然—社會—經濟子系統的極其復雜的復合巨系統。城市系統不僅有著復雜的構成要素，而且有著極其復雜的運行機制。對城市進行有效治理是一項艱巨的工作。新的信息技術有助于實現“有形之手”和“無形之手”的有機結合，是提高城市治理水平的重要手段，但應用新的信息技術來提高城市治理水平，也不是一件簡單的事情，它涉及城市規劃、建設和管理等多個環節，也涉及多個部門，政府需要做好頂層設計、有序推進。
首先，要堅持科技創新與制度創新相結合。科技創新和制度創新是人類社會創新的兩大基本形式。在城市治理中，需要科技創新與制度創新兩個輪子一起轉，才能創造出新的城市治理模式。如果沒有制度創新和組織創新的配合，科技創新的作用就難以發揮出來。在智慧城市建設過程中，城市政府不能只注重建設網站和數據庫，不能因加大信息技術設備的投入，而忽視管理流程、組織機構等方面的制度創新。否則，投入的信息技術設備就只是擺設，并不能發揮作用。我國城市要在應用新的信息技術時，進一步完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，這樣才能提高城市治理的法治化、智能化、專業化水平。
其次，要堅持信息開放共享與信息安全并重。我國城市要充分發揮信息技術在城市治理中的作用，就必須打通公安、交通、安監、消防、環保、衛生、文化等條狀業務系統，突破部門間的信息壁壘，實現數據互聯共享，促進物與物、物與人、人與人的互聯互通，避免“信息孤島”現象，從而建設可感知、會思考、善指揮、能記憶的“智慧城市”系統。但信息的采集、傳輸、存儲、管理以及信息的處理和使用等各個環節，都會涉及信息安全問題。政府在信息開放共享過程中，也要高度重視信息安全問題，防范信息技術風險，積極發展網絡安全產業，進一步加強信息基礎設施網絡安全防護，避免對信息技術和大數據的過度依賴。特別要加強信息安全的立法，打擊利用信息技術侵犯個人隱私，進行詐騙等違法犯罪行為，盡量消除信息化帶來的負面效應。
第三，要堅持“物的信息化”與“人的現代化”并行。城市治理的信息化不僅僅要求產業的信息化、基礎設施的信息化，更重要的是實現人的現代化。信息技術和硬件設施發展只是智慧城市建設的手段，而人的發展才是核心。現在信息技術更新換代很快，應用領域不斷擴大，但我國城市中還有相當一部分群眾，缺乏應用信息技術的意識和能力，缺乏對信息的收集、判斷和有效利用的能力。因此，建設智慧城市時，應避免只追求“物”的信息化而忽視“人”的信息化，通過多途徑培訓，普及信息技術的基礎知識，提高居民使用信息技術和信息設備的能力，增強信息安全意識和信息判斷能力，發揮好智慧城市在提高城市管理水平、改善人民生活質量方面的巨大潛力。
【本文作者為武漢大學經濟發展研究中心教授、兩型社會研究院院長】
參考文獻
[1] 成德寧、侯偉麗：《參與式發展與中國城市治理模式創新》，《南都學壇》，2008年第3期。
責編：臧雪文 / 楊 陽
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