【摘要】如何針對“防”和“救”的需求，將各級應急管理部門的綜合優勢與各相關部門的專業優勢有效結合，形成“防”“救”合力，是推進應急管理體系和能力現代化的關鍵命題。“大應急”的治理格局，并不意味著應急管理部門要對所有災害應對工作大包大攬，也不能成為各職能部門“甩包袱”的理由。理清綜合監管部門與行業監管部門“防”和“救”的責任關系，做到責任落實無空檔、監督管理無盲區，是厘定工作思路的出發點。

【關鍵詞】應急管理 治理 現代化

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。2019年11月29日，中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習，習近平總書記強調，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。要發揮好應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，根據職責分工承擔各自責任，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力。當前我國應急管理已初步建立網格化的運轉體系，在這一體系中，如何針對“防”和“救”的需求，將各級應急管理部門的綜合優勢與各相關部門的專業優勢進行有效結合，形成“防”“救”合力，是推進應急管理體系和能力現代化的關鍵命題。

構建“大應急”的治理格局，應形成“防”和“救”的整體合力

當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，治國理政的任務更加艱巨，對應急管理的“防”和“救”提出了更高的需求。以深化黨和國家機構改革為契機，立足當前新形勢、新要求，我國于2018年組建應急管理部，開啟了中國特色應急管理體制新時代。構筑“大應急”的格局，實質上是在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，在國家總體安全觀和大部制改革理念的推動下，在歷次大災實踐經驗基礎上，應對應急體制機制碎片化的一項重要舉措。但同時應該明確，當前大應急的整合不能僅止于“物理整合”，將分散于各相關機構的應急職責相加，將應急資源、應急隊伍、應急信息等統一于一個新的架構內只是一個起點，更為關鍵的是，應急管理部門內部以及應急管理部門與其他專業部門之間、與社會多元主體之間在應對不同類型災害與突發事件上的功能整合與責任協同，即形成“防”和“救”的整體合力。

“大應急”的治理格局，并不意味著應急管理部門要對所有災害應對工作大包大攬，也不能成為各職能部門“甩包袱”的理由。我國仍然處于經濟、社會、文化全面轉型之中，各類突發事件的不確定性、復雜性、高變異性和緊迫性不斷攀升，不同災害事故之間相互關聯、相互影響、相互轉化，導致次生、衍生災害增多且呈現耦合、疊加態勢。在此種情境下，沒有哪個單一部門可以單獨應對災害事故“防”和“救”的全部工作，一種災害事故一個部門全包了只是一種理想主義的狀態，“多部門協作”依然是主要應對模式。

深化專業領域風險防范，應理清綜合監管部門與行業監管部門 “防”和“救”的責任關系

面對公共生活中不同專業領域的風險事故和突發性事件，國家層面的理念回應和制度供給是治理體系和治理能力現代化的重要體現。在這個過程中，理清綜合監管部門與行業監管部門“防”和“救”的責任關系，做到責任落實無空檔、監督管理無盲區，是厘定工作思路的出發點。這一點無論是從政策約束層面，還是從專業領域風險防范的特殊性層面都有一定的必要性。

從政策約束層面來看，“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的“三個必須”的要求被明確規定在《安全生產“十三五”規劃》《關于推進城市安全發展的意見》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》等政策文件中，這就意味著應急管理部門與專業職能部門都負有風險防范的安全責任，不能因為成立應急管理部門而削弱各相關職能部門的防災、減災和救災工作。就“防”而言，“防”是各部門的共同責，災害事故的很多“防”“抗”基礎性工作都由各相關部門負責，這些部門在其行業領域內負責相關災種的預防工作。應急管理部門在預防方面的工作主要體現在“統”和“綜合”上，包括生產安全的綜合監管、生產安全事故和自然災害的綜合風險評估、綜合監測預警等綜合防范治理，以及把好應急救援這一政府保障公共安全的最后一道防線。綜合風險評估和綜合監測預警等工作離不開各有關部門的專項風險分析和預測預警。就“救”來說，“救”的工作雖然以應急管理部門為主，但也需要涉災部門在災害事故初期滅早滅小，以最小代價防止事態擴大。應急管理部門要提出綜合防災抗災救災規劃，擬定、分解工作目標，將工作分解到各個部門，使各職能部門知責明責、履職盡責。

從不同專業領域風險防范的特殊性來看，災害事故預防和應急管理工作與其他社會管理和治理事務相比，具有一定特殊性。不同專業領域都有其內在科學規律和致災機理，在預防與應急準備、危險辨識和風險評估、監測監控與預測預警、應急指揮與救援處置等環節存在一定差異。以安全生產領域和自然災害領域為例，安全生產領域的“防”，最為核心的要素在“人”，人的觀念、態度、行為對“防”的效果有決定性的影響。故而安全領域的“防”具有主觀性、動態性和全過程的特征。而自然災害領域的“防”則不同，地震、臺風、海嘯等自然災害的發生具有客觀性、不可控性和季節性等特征，因此自然災害的防更多地要靠“物防”“技防”。從“救”這個角度來說，危險化學品爆炸的救援工作與臺風的救援工作在救援物資、救援人員的專業性、救援重點、信息共享類別等方面也存在區別。正因為如此，在不同專業領域的“防”“救”工作中，應急管理部門需要與自然資源、水利、氣象、民政、公安、農業等部門合作，用好專業部門和專業力量，彌補應急管理工作中“防”與“救”在專業力量和專業知識上的不足。

關注綜合風險防范，應更好發揮應急管理部門的橋梁作用

按照中央深化黨和國家機構改革方案的要求，應急管理部門與相關部門的職責邊界基本上是清晰的。公共安全體系強調對事故和災害的全過程治理，從原來分部門、分災種應急管理到綜合應急管理，需要進一步磨合常態和非常態應急管理工作機制，以使應急管理部門與相關部門“統”與“分”、“防”與“救”的協同更加明確和順暢。

應急管理的建設是一個復雜的、開放的、龐大的系統工程，綜合應急管理體系的建構離不開多主體參與，多主體參與的核心是多主體協同。在多主體協同網絡中，有兩個關鍵的問題尤為重要，其一是確立多元主體彼此間依賴關系。即參加協同過程的各主體之間的關系是彼此依賴的，為達成共同目標，主體之間必須交換權力、信息、技術等資源。其二是良性主體間關系格局的塑造。多元化主體在復雜的活動中高度協同，實現治理的自組織秩序。無論是依賴關系的建構還是自組織秩序的形成，核心網絡節點都起到非常重要的鏈接作用。應急管理部門組建之后，我國應急管理體系在體制上主要表現為應急管理部門牽頭的多主體協同網絡，因此應急管理部門實質上承擔了核心網絡節點的橋梁作用。

在綜合風險防范和應對中，為更好地發揮應急管理部門的橋梁作用，應急管理部門除了對分散的應急資源和力量加以統籌，還需要進一步深化體制機制改革，理清應急管理邏輯，完善應急管理流程，使應急管理部門與其他各專業部門之間、政府與社會力量之間產生“化學反應”，有機融合各方力量，協同參與風險的“防”與“救”，進而提升應急管理部門應對綜合風險的能力。同時針對區域共同面臨的綜合安全風險，還應加強專業領域的跨區域“防”“救”合作，努力構建適應區域協同發展和公共安全形勢需要的跨區域應急管理合作格局。

提高政府災害應對能力和水平，應以支持政府綜合決策為目標，注重防災救災的結果導向

應急管理是公共安全的堅固防線，應急管理的最高境界是無急可應、有急能應。新時代國家治理面臨的挑戰和風險十分突出，“解決重大矛盾”和“抵御重大風險”的壓力前所未有。以結果為導向，以支持政府綜合應急決策這一目標為核心，以最終效果作為衡量和評價防災救災工作和履責情況好壞的準繩，可以為應急管理部門、專業管理部門提供一個優化的協作決策環境，有助于降低防災救災工作的投入成本，提高政府的災害應對能力和水平。建立以結果為導向的防災救災機制，需要從理念、管理和技術三個層面進行綜合施策。

在理念層面，要確立應急管理“防”與“救”的共同體思維。應急管理涉及多個部門、多個主體，這些部門或主體應當樹立協同思維和協同意識，讓“共同體”思維為城市應急管理做乘法，讓共“防”共“救”協同走好應急管理這“一盤棋”。

在管理層面，應急管理“防”與“救”在體制上創新的關鍵是，發展和完善以應急管理部門牽頭組織的多主體協同網絡，降低多主體協同的難度。首先，要進一步優化應急管理部門內部的整合。現有應急管理部合并了九個部委和四個國家級抗震救災指揮部的防災減災和應急管理職能，這些部門和職能的整合不僅要注重人員、物資和信息的整合，更要強化組織文化、價值觀念、思維模式的整合，后者在防救協同中往往更為關鍵。其次，要完善應急管理部門與其他部門在防救協同上的責任鏈條。無論是應對自然災害、事故災害還是重大疫情，應急管理部至少需要與水利、氣象、地震、民政、公安、衛生等專業部門，以及電力、電信、石油等關鍵基礎設施的國有企業合作，因此，理清不同主體在不同災害類型上的防救責任，并將責任分擔以明確條文進行規范很有必要。當然，需要注意的是，做到應急管理部門與專業部門、社會主體在職責上完全沒有重疊交叉是不可能的，有交叉重疊才會無死角、無遺漏。再次，要建立不同部門“防”與“救”的會商機制。在“防”上，通過建立日常會商機制，可以加快部門間的磨合，在會商中發現問題，增強互信和協同。在“救”上，更要建立多部門聯合會商機制，日常的部門間協同會商將保證戰時會商研判能立即進入順暢狀態，匯聚各方面專業力量，提高救援能力和效率，保障救援處置行動一致、力量聚集。最后，要確立結果導向的追責機制。懲罰是安全的敵人，對失責行為的責任追究是確保防救責任落實的有力保障。但是懲罰不是最終目的，懲罰是為了更好地履責，明確的責任追究機制可以形成一種正向的激勵機制，引導各部門、各主體積極參與防救工作。

在技術層面，好的體制機制要落地，既需要理念創新、管理創新，更需要技術創新。大數據、物聯網、5G、人工智能、區塊鏈、云計算等新技術與安全科技相結合，為應急管理的“防”與“救”提供了更好的技術支撐。應用新技術可以更精準地預測和識別安全隱患和安全風險，有效助力政府、企業、社會的安全防控和治理能力的提升。例如，可以將公共安全技術與物聯網、大數據、人工智能等信息技術有機結合，開展城市安全風險分析與情景模擬、突發事件監測預警，構建全方位、立體化的城市公共安全網，打造“智慧安全城市”，有效防范各類風險發生。同時，技術創新在提升救援能力和救援效果上也發揮著舉足輕重的作用，風險事故發生后，可以通過“應急一張圖”、應急指揮信息系統等先進信息技術平臺，實現復雜情景下的搜救與救援、應急指揮決策輔助，有效提升救援的時效性和效果。

改革是個試錯的過程，也是個不斷調整和完善的過程。應急管理體系和能力現代化的建設與完善不是一朝一夕可成的，需要經過長期的實踐和檢驗。美國是發達國家中應急管理體系建設最為健全的國家之一，但其發展過程也并非一帆風順，而是在威脅與挑戰中不斷成熟的，每當遭遇一次大的災難都會進行經驗總結，管理體制機制和法制也會隨之作相應調整。在改革和發展的過程中，我國應急管理部門也面臨許多管理工作的管轄權與相關部門的職責界定之爭，需要我們處理好“統”與“分”的關系，做好“防”與“救”的協同，在不斷調整中完成應急管理機制的優化整合和職能的完善。

（作者為清華大學公共安全研究院首席研究員，教育部公共安全與應急管理工程研究中心主任）

責編/張忠華 美編/楊玲玲

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