摘 要:當前，在城市居民通過政府熱線反映的各類訴求中，物業服務問題比較突出。物業服務屬于契約性質的商業服務，在遇到矛盾糾紛時，社區居民仍習慣于求助政府，對行政資源具有很強依賴性。有效化解物業矛盾糾紛，需要推進社區賦權和跨界整合，構建社區議事平臺，將物業服務企業和業主組織納入進基層治理體系，形成共商共治格局，提升社區規約和治理能力。

關鍵詞:基層治理 社區賦權 社區議事能力

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

當前，在城市生活中，物業公司與業主、居民之間的矛盾凸顯，物業糾紛問題日益突出。據北京市“12345”市民服務熱線發布的數據顯示，在2019年市民來電反映的各類訴求中，物業管理與服務問題排在第一位。針對住宅小區物業管理不斷積累的風險和隱患，以及由此帶來的城市基層治理問題，筆者認為有必要推進社區治理改革，構建住宅小區議事會制度，提升社區規約和治理能力。

城市街道工作面臨的難題

首先，街道工作面臨“有限資源、無限責任”的難題。在城市治理體系中, 街道是最基層的行政組織和公共服務平臺，是政府服務社區居民的橋梁和紐帶。隨著經濟體制改革的推進，市場機制的作用空間不斷擴大，街道掌握的資源有限。街道履行屬地管理責任，負責轄區內黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、環境整治、流動人口管理、精神文明建設等多方面任務，承擔著廣泛的行政職責，普遍面臨著“有限資源、無限責任”的挑戰。

其次，社區居民的權利意識不斷增強，來電投訴量持續增長。隨著政府持續強化民生保障，城市居民的權利意識顯著增強，其對社區人居環境的要求不斷提升。2019年，北京市“12345”熱線平臺共受理群眾訴求291.97萬件，比2018年增長了46.1%。高峰時，每天受理量達到1萬件。在市民的來電投訴中，物業管理類問題占比最大。其中，小區停車場地緊張、停車秩序差、物業服務不到位、小區設施維護情況不佳等物業類問題位居前列。對于商品房小區來講，物業服務屬于契約性質的商業服務，街道和社區只能居中協調，無法代替市場主體履行職責。

第三，住宅小區物業服務的矛盾糾紛較為凸顯。當前，物業糾紛已經成為社區治理面臨的突出矛盾。新建居住小區普遍引入了物業服務。一些商品房在開發建設時，開發商存在未兌現銷售承諾、降低房屋施工質量和配套設施標準等問題，在業主入住后，這些遺留問題轉嫁給了物業企業，有的長期得不到妥善解決。一些居住小區的物業服務缺少協商平臺，物業企業與業主很難就物業費調價達成一致，致使物業費標準十幾年得不到調整。由于收費標準低，隨著企業運行成本的增加，其只能降低物業服務標準，這又引起業主不滿，從而形成惡性循環。

第四，部分老舊小區存在棄管失管、環境臟亂問題。一些老舊小區在原產權單位關停并轉后，由于管理主體缺失，小區物業長期處于棄管或失管狀態。據了解，以北京市朝陽區為例，2019年6月，該區共有住宅小區1925個，其中無物業管理的老舊小區239個，約占12.41%。這些老舊小區存在設施老化、環境臟亂、消防隱患多、停車困難等問題。由于年久失修，老舊小區出現水管爆裂、下水道堵塞、煤氣泄漏等險情的頻率更高。在“接訴即辦”要求下，老舊小區出現問題，社區居委會就要忙著應對。然而，社區居委會畢竟不是物業公司，解決老舊小區的民生問題，亟待改革現行運作模式，引入新的治理主體。

第五，居住小區的議事能力不足，對行政資源的依賴性強。當前，大多數居住小區尚未組建業主委員會或居民議事會，社區內部缺少常態化的議事平臺，對物業企業的監督較為薄弱，物業管理和服務基本上由企業主導。由于社區議事能力不足，遇到矛盾糾紛時，居民往往習慣于求助政府熱線，對行政資源的依賴性較強。另外，基層政府及其派出機構的人力、物力和資源有限，而居民對物業服務的需求具有多樣性，單純依靠公共部門難以有效滿足這些需求。近年來，社區居民針對物業服務的投訴量持續增長。如何及時化解物業服務矛盾糾紛，已經成為城市基層治理面臨的現實挑戰。

賦權與整合：城市社區治理的新理念

隨著社會體制改革的推進，在城市基層治理中，各類單位的社會服務功能逐漸式微，社區已經成為居民生活的主要空間場所。隨著市場化改革的推進，城市社區呈現出復雜性和多樣性特征。除了新建商品房小區外，城市社區還包括安置房小區、保障房小區、老舊小區等多種類型的居住空間。不同社區對物業服務的需求和供給方式具有差異性：商品房小區普遍引入物業企業，通過物業服務方式提供保潔、保安、綠化等社區服務；一些保障房小區、安置房小區也開始引入了物業企業；而很多老舊小區尚無物業服務，主要依靠公共部門提供基本社區服務保障。

改進城市基層治理需要推進社區賦權，引導社區治理從權威秩序轉向共治秩序。在權威秩序中，權力發揮主導和整合作用，而在共治秩序中，法律法規和社會契約發揮主導性作用。社區治理需要區分公共服務、公益服務和商業服務。政府負責提供公共服務，保障居民的基本生活；對于公益服務和商業服務供給來講，政府并非第一責任主體，只有在社區自治缺失或市場失靈時，政府才需介入進來。

城市物業服務屬于商業性服務，化解物業服務方面的矛盾糾紛，有必要以居住小區為基本單位成立業主組織，推進社區議事機制建設，構建富有回應性的社區議事平臺，提升社區共同治理能力。對于安置房小區、保障房小區、老舊小區來講，由于住房產權關系十分復雜，成立業主組織具有困難。為提升社區治理能力，老舊小區可成立小區物業管理委員會，制定社區規約和議事規則，基于共識組織集體行動，引入物業企業，改善社區居住環境。

共同治理是適用于小規模公共事務治理的一種有效機制，它由行動者自行提供規則，通過自主組織和集體議事的方式進行公共決策，提供互惠性的社會服務。共同治理也要建立集體選擇的制度安排。通過觀察大量成功案例，諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆總結了共同治理需要遵循的八項制度設計原則，分別是：清晰界定用戶和資源的邊界；確保占有規則和供給規則與本地條件相契合；建立集體選擇的規則安排，確保受規則影響的絕大多數人都有權參與對規則的修改；建立監督機制，對資源狀況及占有者的行為進行監督；建立分級制裁機制，根據違規的嚴重性給予相應的制裁；建立沖突解決機制，使得參與者能夠通過低成本的集體論壇來討論并解決相互之間的沖突；對組織權的最低限度的認可，即政府對共同治理規則的合法性給予最基本的認可和尊重；相互嵌套的組織制度安排，即將共同治理的制度安排嵌入基層管理體系，確保共治規則與上位規則相協調，并可長期存續。

提升社區共同治理能力，既要對社區進行賦權，支持社區組織發展，也要構建一種橫向整合機制，動員各方力量參與社區治理。在社區治理的多元主體中，物業企業根據合同約定提供物業服務，業主委員會代表業主利益，向有關方面反映業主的訴求，監督物業企業履行合約，并基于共治原則，組織社區居民提供志愿性質的公益服務。在行動主體數量眾多的情況下，社區治理需要發揮基層黨組織的領導作用，構建一種整合機制，提升社區議事效率，引導各方在協商中增進共識，制定互惠性規則，在規則引導下開展合作行動。與權力導向的權威治理相比，規則導向的共同治理是一種成本較低、回應性較強的制度安排。當然，共同治理不是“萬能藥”，它也具有自身的局限性。對于社區自身無法解決的問題，政府系統仍需提供輔助支持，及時化解社區共治失靈的問題。

黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。與黨的十九大報告相比，十九屆四中全會在關于社會治理體系的論述中，加入了“民主協商”的內容。提升社會治理的民主協商性，既要支持社區組織發展，也要構建議事平臺，將社區服務的提供者、享用者、監督者納入進來，制定社區議事規則，構建規則主導的社區居民共同治理體系。

城市基層治理改革的“朝陽經驗”

朝陽區是北京市中心城區中面積最大的行政區，也是首都國際化程度最高的區域之一，是國際交往的重要窗口。朝陽區下轄24個街道、19個鄉，2019年常住人口規模在北京市各區中排名第一。隨著經濟社會發展，城市居民對居住環境的要求越來越高。提升社區問題的處置率和滿意度，已經成為城市基層治理面臨的重要課題。

據了解，截至2019年6月，朝陽區共有住宅小區1925個，分為商品房小區、保障房小區、房改房小區、老舊小區等類別。朝陽區住宅小區物業服務存在的問題主要有：新建小區有關物業服務的糾紛增多；部分老舊小區面臨物業服務缺失問題；物業服務收費缺少動態調整機制，物業專項維修資金的使用和續籌也面臨現實難題；住宅小區缺少協商議事平臺，物業服務糾紛缺少常態化的自主解決機制。

為提升城市基層問題的回應性和解決率，北京市委市政府推進“接訴即辦”改革，要求各區建立群眾訴求的快速響應機制。針對社區治理尤其是物業服務存在的問題，2019年4月，朝陽區委組織部在全市率先出臺《朝陽區黨建引領物業服務企業和業主委員會參與基層治理試點實施方案》，選擇8個住宅小區開展試點，致力于構建“黨建引領、政府主導、企業運營、多方參與、群眾評價”的工作格局。

第一，將業主組織起來，提升社區自組織能力。針對市民對物業服務的投訴增多的問題，朝陽區提出支持業主委員會參與基層治理，著力改進對物業服務的監督機制。2019年6月，朝陽區委組織部出臺《全區黨建引領物業服務企業和業主委員會參與基層治理工作重點任務》，要求街道辦事處、相關職能部門推動成立業主委員會，做好業主委員會成員候選人的推薦和審核工作。截至2019年10月，朝陽區共有243個住宅小區成立了業主委員會，占物業管理住宅小區總量的30%，占全市業主委員會總數的20%。為規范業主組織的行動，朝陽區提出由社區黨委指導業主委員會制定小區管理規約，支持社區制定議事規則，推進規則導向的社區治理。

第二，構建議事平臺，推進社區事務共商共治。朝陽區依托區域化黨建體系，在街道、社區和片區（小區）分別構建議事平臺，針對社區居民反映的問題，將基層治理涉及的相關主體納入進來，推進共商共治，發揮多方主體的作用，借助多方資源，著力化解基層治理問題。對于基層平臺不能解決的難題，則由上一級議事平臺進行協調。

第三，構建整合機制，發揮多方主體的作用。2019年7月，朝陽區委組織部出臺《在社區治理中強化黨建引領的建議》，提出以黨建引領作為抓手，動員并整合各方力量，形成多方參與的聯動機制。在黨建引領下，將物業企業、業主委員會、駐社區單位、社會組織以及居民代表納入社區治理體系，促使各方增強責任感和使命感，更好地履行份內責任。為對業主委員會進行有效指導，朝陽區推出“雙向進入、交叉任職”政策，推薦符合條件的社區黨委（支部）成員進入業主委員會，支持業主委員會中的黨員擔任社區黨組織的兼職委員，或擔任社區議事會的席位制代表。

第四，成立國有物業企業，為老舊小區提供基礎物業服務。為改進老舊小區的人居環境，2019年5月，朝陽區出臺《黨建引領老舊小區物業服務試點方案》，提出以共享物業為突破，探索建立國企托管、單位聯管、居民自管的聯合管理模式，實現老舊小區“保安上崗、保潔上樓、車停有序、人居提升”。面對老舊小區住戶不愿交費、物業企業不愿承接的現狀，朝陽區成立了區屬國有企業——朝陽家園物業管理公司，為失管棄管小區提供基本物業服務。為做好小區治理轉軌，朝陽區制定了老舊小區引入物業企業“八步工作法”，主要包括現狀調查、征詢業主需求、制定服務標準和服務費用、分析應繳費主體和居民繳費額度、確定政府補貼標準、就繳費標準征求業主意見、簽訂物業服務合同、開展小區環境整治等八項內容。朝陽家園物業公司成立后，不斷擴大試點范圍，推動老舊小區由“失管”走向“托管”。

第五，成立“物業服務聯盟”，在住宅小區之間建立物業協作機制。為規范物業服務行為，朝陽區于2019年7月成立了北京市首個物業管理協會。該協會由從事物業服務的企業單位和專業人士組成。在物業管理協會指導下，一些街道成立了物業服務聯合體，簡稱“物業聯盟”，由轄區內的準物業、小型物業、產權單位維修班、居民自管會等力量組成，力求對物業服務進行統籌協調。通過構建“物業聯盟”，朝陽區建立了住宅小區的相互協作機制，提升了物業服務能力。

面對“有限資源、無限責任”的挑戰，朝陽區通過一系列賦權和整合手段，將物業企業、業主委員會、駐社區單位、居民代表納入社區治理體系，形成“一方引領、多方聯動、合作共治”格局。其中，社區黨組織發揮引領作用，動員多方主體參與社區治理，各方基于規則開展協作行動。朝陽區通過推進基層治理改革，在老舊小區引入物業服務企業，改進了人居環境和社會秩序；在新建小區支持業主委員會發揮作用，提升了社區問題處置效率，增強了社區矛盾化解能力。

提升城市基層治理能力的路徑選擇

借鑒北京市朝陽區社區治理改革的有益經驗，城市基層治理有必要將物業企業和業主組織納入社區治理體系，構建社區議事平臺，完善社區議事機制，讓共同治理更好地運轉起來。

第一，推進社區賦權，設置住宅小區議事會，提升小區治理的協商民主性。隨著經濟體制改革，社會結構發生了深刻變化，利益格局發生深刻調整，公眾的權利意識、參與意識顯著增強。面對社會環境的顯著變化，社區治理需要推進社區賦權，支持住宅小區成立議事會，通過民主協商機制制定議事規則，在對話和交流中集聚共識，形成各方都能接受的解決方案。為此，基層治理要將議事能力建設納入培訓計劃，引導居民制定議事規則，提高協商議事能力。

第二，發揮業主委員會的作用，構建對物業服務的常態監督和協調機制。當前，居民對物業服務的投訴較多，而業主委員會是監督和協助物業企業履行物業服務合同的法定機構。提升住宅小區治理能力，有必要成立業主委員會，將物業服務企業和業主委員會納入社區治理體系。業主委員會負責監督物業服務企業履行合同，督促業主繳納物業服務費用，協調業主與物業企業、業主與業主之間的關系，組織居民參與社區事務，提供志愿服務。

第三，建設社區議事平臺，提升黨組織在住宅小區治理中的整合能力。住宅小區治理需要堅持黨建引領，構建“1+2+3”社區議事平臺，將多方主體納入進來，形成黨建引領的常態溝通、協調和議事機制。其中，“1”是指社區黨組織；“2”是指物業企業和業主組織；“3”是指社區居委會代表、駐社區單位代表、居民代表。依托社區議事平臺，整合多方力量及資源，大力提升社區問題的化解能力。

第四，依托社區議事平臺，制定共同遵守的社區規約，推進規則主導的社區治理。城市住宅小區具有多樣性，除了商品房小區外，還有公租房小區、安置房小區、老舊小區等類型。不同小區對物業服務的要求具有差異性，無法采取統一的標準或模式。提升社區共同治理能力，需要依托小區議事平臺，支持居民通過民主協商制定小區規約。小區規約需遵循互惠原則，確保各方都能從集體行動中受益。互惠的規則有利于促進社會合作，形成“人人有責、人人盡責”格局。

第五，基于政府與企業合作原則，在老舊小區引入物業服務。針對老舊小區存在的突出問題，各區有必要出臺政策，通過政府與企業合作的方式，在老舊小區引入物業服務。在政企合作中，政府可制定物業服務的基本內容、收費政策、評價標準和補貼標準，通過購買服務、物業聯盟、國企兜底等方式，將物業企業引入老舊小區。在推進中，可基于循序漸進原則，明確底線標準，按照“先嘗后買”“先治標后治本”方式，引導居民樹立物業服務付費的理念，實行“先服務后收費”“先分項后綜合”“先扶持后自立”，推動老舊小區從“失管”走向“托管”。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授】

參考文獻

[1]楊宏山、石晉昕：《城市街道大部門制改革的制度分析——基于北京市東城區的案例研究》，《北京行政學院學報》，2019年第2期。

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責編：賀勝蘭 / 董 楠

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