【摘要】構建國土空間開發保護制度，是黨的十八大以來國家生態文明體制改革的重要內容。為確保該制度實施的正當性與合憲性，應加快推進國土空間開發保護立法。制定“國土空間開發保護法”應樹立法典化思維，以統籌解決國土空間開發保護相關制度和法律面臨的體系協調問題。為降低立法難度，該法可采取框架法的立法模式。

【關鍵詞】國土空間開發保護法 國土空間規劃 法典化 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，國家大力推進生態文明建設、建設美麗中國，其中構建國土空間開發保護制度是一項重要內容。目前，該制度的基本框架初步建立，其立法保障有待強化。中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，要“研究制定國土空間開發保護法”，全國人大常委會也將其列入立法規劃。在缺乏立法保障、配套政策不完善背景下，實施國土空間開發保護政策可能會影響人民的發展權與財產權等。為確保國土空間開發保護制度實施的合法性、正當性和合憲性，制定“國土空間開發保護法”緊迫性與必要性持續凸顯。

制定“國土空間開發保護法”應重視體系化問題

新中國成立后，國家對于土地資源的保護、利用和開發上，堅持節約用地原則，從建設用地管理，到“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的形成，到“實行最嚴格的節約用地制度”的提出，再到今天節約集約用地制度體系的不斷健全，總體而言，我國城鄉用地秉承著節約用地、保護性開發的發展理念，促進經濟發展與資源保護協調發展。隨著國土空間開發保護制度逐漸建立，有關國土空間開發保護的政策和法制缺乏統籌協調，導致國土空間開發保護制度在內外部體系方面缺乏協調性和體系化的問題日益顯現。

從政策角度看，圍繞國土空間開發保護尚未建立結構嚴謹的概念體系和制度體系。相關表述前后不一致、概念體系不嚴謹、相關制度待整合和制度體系整體結構不清晰等問題依舊存在。比如，對于國土空間管控分區，有的表述是“生產空間、生活空間、生態空間”，有的則是“生態空間、農業空間、城鎮空間”；空間規劃體系與發展規劃體系下的“專項規劃”內涵也存在不一致；資源環境承載能力評價制度與資源環境承載能力監測預警機制的內容重疊，等等。

從法律角度看，關于國土空間開發制度的法律法規相互之間存在矛盾或缺乏協調。原國土資源部頒布且尚有效的部門規章《自然生態空間用途管制辦法（試行）》對“生態空間”的用途管制缺乏上位法依據，該辦法中“生態空間”的內涵與現行《中華人民共和國土地管理法》中的土地用途分類存在劃分不一致等。“國土空間開發保護法”在國土空間開發保護法制體系中的地位不清晰。對于除該法外還需要制定哪些法律、這些法律之間的關系是什么等問題缺乏統籌思考。

制定“國土空間開發保護法”，旨在建立統籌協調的國土空間開發、保護、利用、修復和治理等法律制度。因此，應以此立法為契機統籌考慮，研究系統解決上述問題的可能性與可行性。從制定“國土空間開發保護法”角度看，上述體系性問題的實質是，制定該法應堅持何種立法思維、應采取何種立法模式，以及應如何對國土空間開發保護相關法制進行立改廢。

以法典化思維推動制定“國土空間開發保護法”

習近平總書記在2016年中央財經領導小組第十二次會議上就明確要求“要研究制定國土空間開發保護的總體性法律”。黨的十八屆四中全會提出“良法是善治之前提”，黨的十九大報告進一步強調“要以良法促進發展、保障善治”。這是指導國土空間開發保護立法的基本準則。

實現以良法促善治，要求國土空間開發保護立法堅持法典化思維。實現“以良法促善治”目標，要求立法工作要有“用戶思維”，即任何立法都要考慮是否有利于執法者和守法者找法、執法、守法和學法。這意味著立法工作不能“只見樹木，不見森林”，需要有體系化思維即法典化思維。堅持法典化思維，目標是解決因立法碎片化導致概念使用不統一和法律規范沖突等體系化問題。為此，立法者需要通過制定一部總括性法律來減少該領域法律數量，提升該領域法制體系的內外部協調性。國土空間開發保護立法堅持法典化思維，是落實上述制定“總體性法律”要求的直接體現。以法典化思維制定“國土空間開發保護法”，可以對國土空間開發保護相關法律制度進行整合，進而解決目前國土空間開發領域存在的概念使用不一致、新法與舊法中法律制度之間缺乏銜接和協調、部分法律法規或制度存在內容重疊等問題。

制定“國土空間開發保護法”堅持法典化思維有域外經驗可循。為解決空間發展失衡與無序開發、耕地和生態空間遭破壞等問題，域外國家或地區普遍的做法是制定空間規劃法，我國則決定制定“國土空間開發保護法”，所以前者可為后者提供參考。近年來，海外多國空間規劃立法呈現明顯的法典化特征。南非2013年頒布《空間規劃與土地利用管理法》，不僅對南非空間規劃體系作出系統規定，還實現對空間規劃與土地管理進行了整合立法。其中，包含大量授權立法條款，明顯具有框架法特征。荷蘭2016年頒布《環境與規劃法》，對荷蘭原有空間、住房、基礎設施、環境等領域共35部法律和240部法規進行了整合，是名副其實的國土空間規劃法典。這些立法案例啟發我們，制定“國土空間開發保護法”應堅持法典化思維。

堅持法典化思維要求“國土空間開發保護法”采取框架法模式?？蚣芊ǖ奶卣魇?，在某一法律中僅對其法律制度作框架性規定，并將建構這些制度的立法任務，以授權條款方式轉移給行政機關，由其負責對該制度具體化。這既能實現對特定領域進行整體性立法，還能降低立法難度，也能給法律制度的設計以充分彈性空間?？蚣芊ㄊ欠ǖ浠季S的表現，是法典化的初級階段，若將授權立法內容直接規定于該法中，該法也就成為法典。“總體性法律”要求還意味著，應將作為框架法的“國土空間開發保護法”定位為在國土空間開發保護法制中起統領作用的基本法，即國土空間開發保護領域的“憲法”。“國土空間開發保護法”采取框架法模式并定位為基本法，既能滿足上述制定“總體性法律”的要求，實現在國土空間開發保護領域依法治國要求，又符合國土空間開發保護立法目前尚處于探索階段的客觀實際，還能實現國土空間開發保護領域法律的減數量、擴容量與提質量。

法典化思維要求“國土空間開發保護法”應整合國土空間法制。按照《生態文明體制改革總體方案》的表述看，國土空間規劃和用途管制是國土空間開發保護制度的兩大核心內容，國土空間開發保護立法也必然圍繞這兩部分展開。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》雖明確提出要“研究制定國土空間開發保護法”，對于國土空間規劃則是“加快國土空間規劃相關法律法規建設”?？梢姡醒雽量臻g規劃的立法模式持開放態度?；诖?，為確保國土空間開發保護各項制度的完整性，避免重疊立法和多法并存時的銜接難題，降低國土空間治理領域立法、執法和守法成本，建議將國土空間規劃體系、《城鄉規劃法》的實質內容、《土地管理法》有關土地用途管制和土地利用總體規劃的內容等直接在“國土空間開發保護法”中作整合性規定，不再另行制定“國土空間規劃法”。同時，為降低立法難度，“國土空間開發保護法”可采取框架法的立法模式，即該法僅對其所包含的法律制度作框架性規定，涉及相關制度的具體內容則授權自然資源部門等行政機關通過行政立法加以完善。

（作者為中國社會科學院法學研究所助理研究員）

【注：本文系國家社會科學基金項目“礦山生態修復責任研究”（項目編號：19BFX183）和中國博士后科學基金第60批面上資助項目《中國實施〈巴黎協定〉的相關法律問題研究》（項目編號：2016M600174）階段性成果】

【參考文獻】

①魏莉華：《推進法治建設 深化自然資源治理體系變革》，《資源導刊》，2019年第12期。

②林堅等：《區域—要素統籌：構建國土空間開發保護制度的關鍵》，《中國土地科學》，2018年第6期。

③嚴金明等：《國土空間規劃法的立法邏輯與立法框架》，《資源科學》，2019年第9期。

責編/趙博藝 美編/楊玲玲

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