摘 要:新冠肺炎疫情暴露出在推進基層治理現代化過程中存在諸多“信息煙囪”，其主要體現在信息溝通不暢通、信息資源不對稱、信息掌控不對等、信息共享不充分等方面。疫情之后，應加快推進互聯網、人工智能、云計算等在基層衛生健康領域的布局與建設，為化解“信息煙囪”、疫情防控、健康監測、信息傳遞等提供強大支撐，從而推動基層治理現代化目標的實現。
關鍵詞:新冠肺炎疫情 基層治理 信息煙囪
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
基層單位既是社會和諧的壓艙石，也是黨和政府進行現代化治理的神經末梢。新冠肺炎疫情傳播所呈現的廣泛性和復雜性極大地增加了基層治理的難度，對基層治理能力提出了嚴峻的挑戰，基層治理工作也在抗擊新冠肺炎疫情中經歷了全面考驗。
基層治理中的“信息煙囪”常被用來形容參與基層治理的各類主體之間的信息系統互相孤立、功能互不支撐、格式同源異構。新冠肺炎疫情使基層信息化系統經歷了一次大考，也獲得了一次“重生”。可以說，新冠肺炎疫情為新技術融入基層治理提供了一個革命性的發展機會，將有效破除“信息煙囪”現象。本文將探討此次疫情中暴露出的基層治理“信息煙囪”短板，以及在未來的基層治理工作中如何優化革新的對策建議。
基層公共衛生體系存在哪些“信息煙囪”
基層公共衛生機構和醫療機構間的“信息煙囪”
基層公共衛生機構和醫療機構之間“信息煙囪”高筑，造成防控和治療兩者分離的現象。公共衛生與醫療服務是我國衛生健康體系的兩個重要組成部分，但疫情初期兩者間沒有形成有效的協作合作機制。一直以來，基層醫療機構主要承擔疾病治療的職能，鮮少關注人群疾病流行模式的變化，疾病預防意識比較薄弱。公共衛生機構則主要承擔疾病風險的預警、監測職能，往往缺位于醫療服務環節中的疾病早識別和早發現。這種“防治脫節”現象所產生的弊端在此次新冠肺炎疫情防控應對中暴露無遺。在疫情暴發早期，當臨床醫生從臨床個案診治中察覺到流行性疾病的風險時，只是在醫療機構內部逐級上報，沒能在第一時間將信息傳遞到更專業的公共衛生機構，以便專業人員以更快速度深入現場進行流行病學調查。基層公共衛生機構和醫療機構間信息交流渠道不暢，不僅不能無法充分發揮醫療服務機構在疾病早發現、早治療中的作用，而且很多重要數據受限于信息孤島，導致基層疫情監測、報告、預警時間延遲。
基層醫療機構與上級醫療機構間的“信息煙囪”
各級醫院之間“信息煙囪”高筑造成醫療信息交流不暢，這也是分級診療制度無法全面有效推行的重要原因。新冠肺炎疫情防控的關鍵之一就是避免人群聚集，防止交叉感染。在疫情初期，為尋求更好的診療，患者紛紛涌入人群密度較大的三甲醫院發熱門診或其他門診，加大了人群交叉感染風險。其實，“分級診療”早在2014年政府工作報告中作為深化醫改的核心工作被提出，然而目前上下聯動的分診機制施行效果卻不夠理想。當在基層首診需要轉診時，各級醫院之間往往由于信息壁壘高筑而溝通受限，不僅降低了醫院診療效能，還增加了檢查診斷費用，加重了患者就醫負擔。在這種情況下，大多數患者更傾向于直接跳過基層醫療機構向高級別權威醫療機構問診，從而造成基層醫療資源的巨大浪費。此外，目前本該互相關聯的社區衛生服務站、醫療機構和養老康復中心之間的醫療信息交流不夠暢通，轄區居民與家庭醫生之間也缺乏有效的信息溝通渠道，在很大程度上影響著分級診療的有效施行。
基層公共衛生機構間的“信息煙囪”
疫情防控過程中也暴露出基礎服務設施和網絡數據化應用較為薄弱的問題。基層公共衛生醫療機構的醫療水平和醫療設備相對落后、人才匱乏，卻承擔著居民健康檔案及慢病管理、預防接種、傳染病及突發公共衛生事件報告和處理等多項公共衛生職能，且服務人群覆蓋面廣泛，這在很大程度上導致基層公共衛生機構疏于信息交流。同時，各地區經濟發展水平不同，基層服務也呈現出地域性差異。例如，發達地區公共衛生服務機構的信息化運用程度相對較高，而許多經濟欠發達地區還處于計算機輔助工作狀態。不同省域、區域之間如果沒有良好的信息交流渠道，或沒有針對性的轉移支付經費保障，信息化水平的差距將會越來越大。跨區域、跨部門的基層公共衛生機構之間的“信息煙囪”如果不能拆除，不僅會加重基層工作人員的工作負擔、降低工作效率，也會進一步阻礙基層公共衛生醫療機構的發展。
基層公共衛生機構與政府部門間的“信息煙囪”
目前我國的衛生信息廣泛分布于疾控中心、醫院、民政、公安、海事等不同領域，其各部門都設有相應的基層醫療機構和（或）疾控中心，不同部門之間的信息資源相互分割、各自獨立，數據信息重復建設現象嚴重。我國對于基層公共衛生機構的財政投入每年都在遞增，而群眾對衛生健康的需求也在與日俱增。打破“信息煙囪”，為不同人群提供精準醫療衛生健康服務，不僅有利于推動財政投入與健康需求的精準匹配，而且有助于提高民眾的獲得感。以武漢的流動人口管理為例，疫情暴發恰逢春運期間，在漢的外來流動人口離開武漢回到各自家鄉，但由于沒有一套針對流動人口行動軌跡及健康溯源的衛生信息系統，后期各地在排查武漢市流出的流動人口方面工作量非常之大。流入地與流出地之間信息傳遞脫節，跨區域數據信息交流受限，同樣的信息在流入地和流出地之間重復多次錄入等問題，大大降低了流動人口享受基本公共衛生服務的便利性和可獲得性。對于流動人口而言，如果重復多次的信息錄入依然不能使其享受公平可及的社會資源，會反向影響其對政府和社會的滿意度，從而影響流動人口的社會融合。
基層公共衛生機構與基層社區間的“信息煙囪”
社區作為疫情防控的最基本單元，在疫情防控中也暴露出社區管理中的不足、社區治理聯動的脆弱。此次深刻教訓將會深入推動居民電子健康檔案的有效應用與服務升級，加快推進“互聯網+醫療健康”服務，提高城鄉居民健康管理水平。基層醫療衛生機構的優勢在于為居民提供連續的、精準的個性化服務與管理，如果不能根植于基層社區，其性質就與大型醫療機構沒有什么區別。對于社區居民而言，如果配合采集了相關健康信息，卻不能獲得預期的健康服務，也會降低社區凝聚力和社區歸屬感，進而影響社區治理現代化目標的實現。提供面對面、一對一服務是未來基層社區治理的題中之義，也是基層公共衛生機構改革的基本面向。破除社區與基層公共衛生機構之間的“信息煙囪”，是提供精準服務的前提和基礎，也只有破除煙囪壁壘，才能實現健康數據資源的價值最大化，才能更好地推動社會治理現代化。
破除基層公共衛生體系“信息煙囪”的思考
大數據時代背景之下，我國的衛生信息化系統建設逐步成熟，實際應用也在進一步豐富完善。大數據、人工智能、云計算等數字技術在疫情監測、防控救治、資源調配等方面均發揮了強有力的支撐作用。縱觀疫情之前，鮮少有群眾出入公共場合時會自愿接受掃碼登記；疫情防控期間，“健康碼”充分發揮出其信息化的獨特優勢，成為群眾廣泛接受、樂意配合的一種快速信息采集方法。“健康碼”在民眾中的廣泛應用是一個具有里程碑意義的事件，其在人群軌跡、信息采集、健康監測等方面發揮出強大優勢，為衛生信息一體化建設奠定了堅實基礎，有利于構建全覆蓋、全鏈條、全方位的基層健康服務體系，形成質量更高、群眾更滿意的基層健康服務體系良性循環。
提速升級基層公共衛生醫療服務建設，實現健康數據互聯互通，避免信息孤島。積極應用大數據、人工智能、云計算等新興數字技術推動基層公共衛生醫療體系的多元化建設、多層次布局。成立公共衛生應急領導辦公室，實現跨部門、跨區域、跨層次的信息溝通協調，推進醫防融合的基層衛生醫療體系建設。破除以醫學治療為取向的“被動式”醫療服務模式，讓公共衛生職能如疫情監測、報告、預警等得到更好的發揮，提升基層公共衛生醫療機構在疾病預防、健康知識宣傳和疾病早期風險排查中的基礎性作用。打破基層衛生醫療機構屬性和人員身份的界限，優化整合基層公共衛生機構和醫療機構的職能和人員。
科學布局基層醫療服務網絡，攻破基層醫療數據孤島的堡壘。完善分級診療，形成整合型的醫療衛生服務體系。依托醫聯體或醫療協作體建設引導優質醫療資源下沉，逐步提高基層醫療機構的服務水平。加快完善社區家庭簽約醫生信息化服務，保障居民與家庭醫生之間的信息交流通暢，讓家庭醫生制度切實落實到位，承擔起“健康守門員”的職責。發展基層遠程醫療服務，發揮醫聯體作用，健全完善基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療體系和合理就醫秩序，構筑“預防—治療—康復—長期護理”的全周期醫療衛生服務鏈條。
城市流動人口的治理需要轉換服務觀念。隨著經濟社會發展和城市化的不斷推進，我國流動人口不斷攀升，流動人口的健康需求也在持續提升。此次疫情讓我們認識到，統計、民政、公安、衛健等多部門涉及流動人口的數據資源各自分散、亟待整合，跨區域、跨部門的信息共享和政策銜接亟需加強，形成完整的流動人口追蹤式信息系統；“被動式”衛生服務也需盡快轉化為主動式流動人口健康服務管理，使流動人口享受更公平可及的基本醫療衛生服務。
在推進信息化發展過程中，保障數據安全也尤為重要。破除“信息煙囪”、實現信息共享在帶來便利性的同時，同樣存在安全隱患。首先，信息的存儲安全至關重要，要保護信息不為不法分子所用，更不能影響到國家安全。目前還沒有建立起規范化的數據使用上的監管體制，數據安全的相關法律和政策條例也有待完善。此外，還需注意開放的數據信息不能以侵犯個人隱私權為代價。疫情防控推動了“健康碼”等信息系統的合法性使用。然而疫情過后，“健康碼”如何在保護個人隱私的前提下科學合理地使用，需要認真研究。在基層社會治理中，只有建立起安全、便捷、高效、一體化的衛生健康信息化系統，才能更好地獲得民眾信任、更好地實現信息暢通可達、更快地實現數據共享傳輸。
隨著大數據浪潮的到來，我國的社會結構在發生深刻變化，人們對健康服務的需求也在發生結構性變化。基層治理的發展完善是一個長期的過程，拆除“信息煙囪”并非一朝一夕就能實現。隨著人工智能和云計算等現代科技的廣泛應用，在基層治理過程中，我們可以充分利用這些新興技術整合數據信息，探究大數據背后所蘊含的關系，預測性分析判斷基層民眾的新需求、新動態，切實服務于人民群眾，加快推進社會治理現代化。
【本文作者為武漢大學人口與健康研究中心主任、教授；武漢大學人口與健康研究中心研究生王岑對本文亦有貢獻】
責編：賀勝蘭 / 羅 婷