【摘要】在“政治淘汰賽”背景下，一部分“一把手”對社會治理的態度是只求“及格”、不求優秀，這是與國家治理現代化要求相悖的。為此，應激發地方政府“一把手”社會治理潛在動能，優化“晉升錦標賽”和“政治淘汰賽”，強化“一把手”考核監督體系，營造優良的社會治理政治生態，通過激勵與約束提升地方政府社會治理質量。

【關鍵詞】一把手 社會治理 “及格性” 底線邏輯 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

當前，社會治理已經成為國家治理的重要環節，地方政府職能也逐漸向社會治理傾斜。地方政府在社會治理上不管基于何種邏輯、做出何種決策，“一把手”的決定性作用都不容忽視。然而，在社會治理實踐中，少數地方政府“一把手”“不被淘汰就是勝利”的行為邏輯成為阻滯社會治理水平提升、阻礙國家治理水平與治理能力現代化的頑疾。只有深入探究地方政府“一把手”決策時的激勵與約束機制，才能捋順地方政府運行實踐與邏輯，從而消除這一頑疾。

“晉升錦標賽”向“政治淘汰賽”的轉變，改變了一部分“一把手”的行為邏輯

學術界對“一把手”行為模式最典型的分析理論就是錦標賽理論，該理論由北京大學教授周黎安提出，認為上級政府根據考核指標達成情況來提拔與晉升下級官員，這種壓力體制下的晉升機制對于各級地方政府“一把手”來說就是一場錦標賽，誰獲勝誰就取得晉升資格。按照這種理論，“一把手”促進地方發展的主要動力是在“晉升錦標賽”中獲得優勝。鑒于經濟指標易量化、相對客觀的特點，傳統晉升考核奉行“GDP至上”原則。一部分地方政府“一把手”往往把社會治理主要集中在經濟層面，這也是地方政府行為出現“只要過了及格線就行”的邏輯根源。

針對錦標賽晉升邊界遞減效應，“政治淘汰賽”作為“晉升錦標賽”的一種完善與補充機制，是以目標責任制為基礎、通過懲罰式考核構建官員“責任—利益”的聯結機制。上級政府與下級政府簽訂目標責任契約，責任契約包含經濟、社會、生態等多項任務，責任主體是地方政府“一把手”。考核機制主要包括三種：一是末位淘汰。上級政府對下級眾多平行政府就某專項任務進行考核，對排名后幾位政府的“一把手”進行懲罰，比如限制參加評優與晉升等。末位淘汰具有時效性，當下次評比不再是末位時懲罰也就隨之停止。二是一票否決。一票否決是一種正式的、具有法律效力的官員管理形式，當指定事項或者特殊事項出現問題時對“一把手”的晉升晉級、評優評先一票否決。三是行政問責。地方政府在治理過程中出現安全事故和群體性事件等問題時，對于地方政府“一把手”和主要責任人進行追責與問責，主要形式為引咎辭職、責令辭職和免職。

“晉升錦標賽”向“政治淘汰賽”的轉變在很大程度上改變了一部分地方政府“一把手”的行為模式，既要通過經濟發展、生態環保在“晉升錦標賽”中獲勝，同時也要提升社會治理能力，避免被淘汰。從某些“一把手”視角來看，相較于晉升，不被淘汰更為重要，因此這部分“一把手”依然在很大程度上把治理重點放在經濟這一顯性領域，對社會治理則表現出“只要過了及格線就行”的行為態度。

一部分地方政府“一把手”社會治理潛在動能不足的外在表現

“政治淘汰賽”的目的是“治官”，即加強對“一把手”的約束與考核，但正如上文所說，有些“一把手”對“政治淘汰賽”的反應是“及格”，而不是追求高效治理。“政治淘汰賽”有兩種結果：被淘汰和不被淘汰，即及格與不及格。不及格時“一把手”面臨著各種懲罰，及格時“一把手”所獲得的物質獎勵是有限的，但能夠獲取晉升資格，這一點適用于所有及格的地方政府“一把手”。有些“一把手”對同級別政府間排名是非常敏感的，因為這涉及末位淘汰和一票否決，出現重大事件時還會被問責甚至免職。在傳統思維的影響下，一部分“一把手”非常重視官位、級別，因此在“政治淘汰賽”中這些“一把手”會盡力達到“60分”的及格水平從而保證不被淘汰。為了實現及格，“一把手”會調動各種關系來避免排在末位。人際關系能夠發揮作用的前提是上級政府在考核過程中的自由裁量權，對地方政府“一把手”的考核包括約束性指標和預期性指標兩部分，約束性指標易量化，而預期性指標更多針對的是非量化任務，存在著人為操作的空間，為人際關系發揮作用提供了可能。

不是所有的“一把手”都有強烈的晉升期望，因此“晉升錦標賽”的激勵作用是有限的。“政治淘汰賽”所針對的就是那些由于失去晉升熱情而懶政怠政的官員，通過末位淘汰等機制促使“一把手”積極作為。但“政治淘汰賽”并未完全達成壓力傳導、行為約束的預期，有些“一把手”只追求及格而不追求優秀，當達不成及格時便借助人際關系進行“協調”來實現及格。“不被淘汰就是勝利”既是一部分“一把手”的本能選擇，也是其社會治理的底線邏輯，導致地方政府在社會治理領域的真正作用得不到體現，不利于治理能力與治理水平提升。

只有晉升淘汰相結合、完善考核監督體系、營造良好政治生態，才能充分發揮地方政府社會治理潛在動能

一是優化“晉升錦標賽”和“政治淘汰賽”機制。現階段，應對“晉升錦標賽”與“政治淘汰賽”這兩種競爭機制進行優化，加強對地方政府“一把手”的激勵與約束。同時，進一步將“晉升錦標賽”和“政治淘汰賽”相結合、互為補充，發揮二者增益效應。首先，完善末位淘汰制。社會治理中只要不排在后幾位，平行地方政府“一把手”都能夠獲得平等的晉升資格，應增強排名對晉升的影響因子，將社會治理成效作為晉升的重要參考，并將排位與晉升資質掛鉤。其次，完善一票否決制。一票否決的負面效應不斷被詬病，因此上級政府的考核要強化過程導向，減輕地方政府結果導向邏輯，使行政行為不斷規范。同時，上級政府要審慎使用一票否決權，保障一票否決的權威性與科學性。最后，完善問責制。盡快形成常態化問責，一方面對“一把手”社會治理不力行為進行問責，另一方面對“一把手”借助人際關系擾亂排名的行為進行問責，保證考核公平公正。

二是完善對“一把手”的考核監督體系。加強對地方政府“一把手”的監督，通過監督增強“一把手”社會治理的外部動力，消除其在社會治理中的“不被淘汰就是勝利”思維，提高治理效能。首先，完善考核監督內容。上級政府應明確考核與監督內容，考核指標的選定應兼顧重點突出與各項監督，精準、詳細地規定“一把手”社會治理的任務與應達到的標準。同時，考核標準應高于“及格線”，這樣才能逐步提升地方社會治理質量。其次，上級政府常態化監督與巡視。上級政府要加大對“一把手”社會治理成效的巡視監督，巡察“一把手”是否存在應付上級的形式主義，在社會治理中是認真作為還是依然遵循著“只求及格”等邏輯，是否存在靠人際關系影響考核等問題，通過下屬、媒體、群眾等多途徑了解“一把手”社會治理作為。最后，發揮多主體對“一把手”社會治理的監督作用。積極發揮黨代會、地方人大及其常委會的監督作用；積極發揮群眾監督舉報作用，形成全社會監督體系。

三是營造優良的政治生態環境。要加強對“一把手”的引導，形成良好的社會治理氛圍。首先，應強化“一把手”的“以人民為中心”理念。作為“一把手”應始終堅持以人民為導向，把提升人民生活水平和生活質量放在首位，不斷優化社會治理的成效以解決與人民群眾切身利益息息相關的問題，真正實現為民作主。其次，“一把手”應提升社會治理能力。社會治理涉及多方面利益與矛盾，“一把手”要積極作為、勇于擔當，不斷提升治理能力。同時，應加強領導，優化社會治理資源配置，統籌協調各部門，形成社會治理合力；科學規劃，根據本地區實際制定因地制宜的治理方案，穩步推進綜合治理、專項治理等各項事務；多元共治，在社會治理中積極引入公民、企業和社會組織的力量，形成共建共治共享的社會治理格局。

（作者為中共周口市委黨校講師）

【參考文獻】

①袁方成、姜煜威：《“晉升錦標賽”依然有效？——以生態環境治理為討論場域》，《公共管理與政策評論》，2020年第3期。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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