【摘要】村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。村級組織由基層黨組織、群眾自治組織和農村集體經濟組織構成，“一肩挑”在強化黨組織在農村基層治理中的領導地位的同時，對于群眾主體性的發揮和村民自治的運行也會產生影響。推進基層治理體系現代化，關鍵在于厘清鄉村發展目標和村級治理定位，在此基礎上完善村級組織與村級制度。

【關鍵詞】村級治理 “一肩挑” 基層治理現代化 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

村級組織負責人“一肩挑”是指在農村換屆中村支部書記通過法定程序擔任村委會主任、農村集體經濟組織與農民合作社負責人。農村基層治理具有國家與社會的雙重屬性，村級組織由基層黨組織、群眾自治組織和農村集體經濟組織構成，“一肩挑”在強化黨組織在農村基層治理中的領導地位的同時，對于群眾主體性的發揮和村民自治的運行也會產生影響。

村級組織架構與村干部任職

村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。村級治理需要直接回應農民的訴求，彰顯群眾的主體性。國家治理以及國家對“三農”工作的定位，構成村級治理與基層組織轉變的前提。

新中國成立后，我國建立了政社合一的農村基層組織。黨組織嵌入村莊社會，政權體系通過貫徹群眾路線，實現對億萬農民的高度組織動員，農民為社會主義建設事業作出了巨大貢獻。改革開放后，農村經營體制變革逐漸開展，人民公社體制逐步取消。針對改革后基層如何治理、農村合作社如何運行、農村公共產品如何供給等問題，部分地區自發探索出村民委員會這一基層組織形式，取得了很好的效果，成為延續至今的農村基層治理的基本模式。村民委員會屬于群眾性自治組織，有效地解決了人民公社解體之后的農村基層組織形式問題。村民委員會在基層黨組織的領導下開展農村工作，一方面堅持農民“自我管理、自我教育、自我服務”原則，另一方面是在鄉鎮人民政府的“指導、支持和幫助”下開展工作，正式的行政組織建立在鄉鎮一級，形成“鄉政村治”的二元一體治理格局。

村級組織運行的關鍵在于處理“鄉政”與“村治”的關系。村級組織主要由三部分構成，一是農村黨組織，二是村民委員會組織，三是農村集體經濟組織。農村黨支部在上級黨委的領導下開展工作。村民委員會由農民按照法定程序選舉產生，“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。在農村集體產權制度改革之前，大部分村莊的集體經濟組織與村委會組織合二為一。從制度設計上看，村民委員會負責村莊內部公共事務，主要對群眾負責，而基層黨組織則較多地受到上級黨委政府的工作指導。如此一來，“鄉政”與“村治”的關系在實踐中就表現為村“兩委”的關系。由于不同時期“三農”工作重點與基層治理任務不同，則不同時期的鄉村關系和村“兩委”關系也隨之不同。

農村稅費改革之前，基層工作主要是圍繞著向農民“收取”展開的，這一時期還存在著計劃生育政策執行任務，村干部就成為國家與農民的紐帶。取消農業稅費之后國家向農村投入大量的資源，鄉村關系結構性緊張隨之消失，農村工作向服務農民轉變，村級組織轉型為服務性組織。這一時期的村“兩委”關系主要受到村莊內部因素的影響。村莊利益密度是影響“兩委”關系的關鍵變量，村莊利益密度越高，資金流量越大，村級組織所控制的資源流量也就越多，村干部掌握的權力因此越大。村莊利益密度越高，村級政治生態越是復雜，村級權力博弈通常表現為村書記與村主任兩個“一把手”之間的競爭。

進入鄉村治理現代化階段之后，“三農”工作又發生了新的變化。2013年國家啟動精準扶貧攻堅工作，黨的十九大確定鄉村振興戰略，精準扶貧以全面實現脫貧為目標，鄉村振興定位于城鄉一體化發展。這兩項工作推動鄉村治理向更加積極的方向發展。實施精準扶貧與鄉村振興，一方面依賴于國家資源投入，另一方面需要激發鄉村發展的內生動力。更加積極的鄉村治理目標推動基層組織變化，要求村級組織具有更強的政策執行能力、服務群眾能力和經營村莊的能力。為了達到這一點，國家通過強化基層黨組織的領導能力來提升基層治理能力，具體做法包括向部分貧困村派駐“駐村第一書記”“駐村第一書記”常態化以及推行村書記主任“一肩挑”等。實施村級組織負責人“一肩挑”的初衷是提升基層治理能力，以此來實現國家積極治理鄉村的目標。

村級組織負責人“一肩挑”的制度內涵

推行村級組織負責人“一肩挑”，目的是強化黨組織在基層工作中的領導地位，一些地區不僅推行村書記與村主任“一肩挑”，而且推行村委委員與支部委員交叉任職。各地村級組織換屆選舉操作程序不同，“一肩挑”的具體做法也有所不同。結合一些地區的實例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“兩委”換屆工作，全面推行“一肩挑”做法。換屆之后，浙江全省的“一肩挑”率從12.23%提高到98.43%，并對354個確無合適人選村社下派書記，同時推進村社“兩委”班子交叉任職，全面推行村社黨組織副書記或紀委書記擔任村（居）監委主任。浙江地區民營經濟發達，2000年之后，在經濟快速發展的背景下，浙江一些地區農村開始進行集體土地的大規模開發，村莊內部產生密集利益，吸引一些民營企業家參與村莊治理，形成“富人治村”形態。民營企業家參與村“兩委”換屆選舉，引發村莊內部矛盾，降低基層治理效能。黨的十八大以來，從嚴治黨向基層延伸，黨委政府加強對村級組織的規范化管理，推行村級組織負責人“一肩挑”可避免村委會競爭性選舉所引發的基層治理混亂，避免“富人治村”引發的基層治理風險。

二是廣東省。廣東省是全國較早推行村級組織負責人“一肩挑”的地區。這與廣東部分地區面臨的基層治理矛盾有關。以珠三角為代表的部分地區，一直存在著基層黨組織與村委會組織關系緊張的問題。這一問題與珠三角地區利用“三來一補”政策率先進行工業化，推動大規模的非農建設開發有關。工業化推動土地非農開發，產生級差地租并帶來土地升值，進而催生了土地開發權力分配及土地增值收益分配問題。改革開放后特別是20世紀90年代后，國家調整土地政策，全面實施“先征后用”制度，與珠三角地區較早形成的集體開發土地的做法存在沖突。農民以集體組織的形式自主開發土地，存在零散、無規劃和低效等問題，與產業升級和現代城市建設理念相悖。珠三角地區農村治理的基本矛盾是行政下鄉與村民自治的關系協調問題，這一矛盾衍生出基層黨組織與村委會自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加強黨對農村工作的全面領導，避免村民自治失控。

三是湖北省。近年來，湖北省一些地區也廣泛推行村書記與村主任“一肩挑”。湖北省代表中西部地區的一般情況。中西部地區基層治理以服務農民和農業為主，村莊利益稀薄，地方政府財力不足。一些地區要求村干部“專職化”和“坐班化”，待遇低卻壓力大，以至于出現了部分村莊無合適人選當村干部的問題。為了強化基層班子，湖北省各級組織部門出臺政策要求提高村干部待遇，并規定村主職干部待遇達到鄉鎮副科級干部工資水平。這給基層政府帶來巨大的財政壓力。為了降低支出，基層政府通過推行“一肩挑”來減少干部職數，從而降低工資支出。另外，中西部一些省份還大力推行行政村合并的做法，將小村合并為大村，通過減少村組織數量來降低財政支出壓力。對于大部分中西部地區來說，推行“一肩挑”的直接動機是降低基層治理成本。

村級組織負責人“一肩挑”的制度優勢和實踐短板

上述所列舉的三個省份的實踐表明，同樣的制度形式所發揮的實際作用不同。“一肩挑”的制度價值需要放在具體環節中分析。從積極的方面看，村級組織負責人“一肩挑”具有如下優勢：

一是強化國家政策的貫徹落實。當前，國家對農村以扶持性、輸入性和補助性政策為主，政府幫助農民改善農村生產生活秩序。此外，國家對基層社會發展具有規劃性。以土地開發為例，地方政府不僅要按照土地利用總體規劃來實施耕地保護和土地資源開發，而且要提高土地資源利用效率和解決土地增值收益分配問題。在珠三角地區部分村莊，對于國家征地和土地利用總體規劃出現了一些村民不認同，認為國家行使土地管制權力是“與民爭利”，甚至國家治理在基層遇到阻力，不僅影響區域經濟發展，而且造成社會不穩定。解決這一問題的關鍵是將村民自治納入政策范圍內，將村委會工作納入基層組織的領導下，實現基層治理“國家性”與“社會性”的協調。因此，推行村書記與村主任“一肩挑”可避免村民自治變成“土圍子”。

二是構建村莊內部的政治秩序。村莊構成基層基本治理單元，村莊是權力博弈的舞臺。無序的村莊政治博弈，不僅降低公共事務治理效率，而且撕裂村莊熟人社會，形成村莊派系，引發農民上訪。尤其是在村莊利益密集的地區，村干部控制的資源較多，引發村委會換屆選舉時的拉票競爭，甚至出現賄選現象。單純的競爭性選舉不構成村莊善治的充分條件。推行“一肩挑”可減少村委會票選制度的負面效應，以基層黨組織領導下的實質民主來彌補投票選舉制度的不足之處。

三是精簡基層組織。村級組織有三套班子組成，包括黨支部、村委會與集體經濟組織（合作社）。村莊屬于熟人社會，村莊規模較小，村級治理事物具有非常規性、靈活性等特點。目前一些地區推動村級治理走向行政化，基層形式化、文字性的工作越來越多。大部分中西部地區呈現人財物流出趨勢，在此背景下推動基層組織復雜化，容易出現制度“空轉”問題。村級組織“疊床架屋”，實際作用卻不大。推行“一肩挑”有利于精簡基層組織。

“一肩挑”可以有效解決當前基層治理問題，提升我國鄉村治理效率，推動基層治理現代化水平，但同時也暴露了一些亟待補齊的短板，具體如下：

一是加劇了村級組織行政化。近年來，在基層治理現代化的背景下，一些地區推進鄉村治理改革。在此過程中，存在一種片面化的觀點，即將鄉村治理現代化簡單地理解為基層組織正規化、規范化和科層化。受這種觀點的影響，一些地區大力推行村級組織正規化改造，將不脫產的村干部變成類似公務員事業編制的脫產干部，按照機關制度來管理村級組織，推行村干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”在村辦公，對村級制定細致的量化考核指標。這一系列改革做法，造成村級組織從群眾自治性組織演變成半行政化組織，村級治理的邏輯因此而發生變化。

二是誘發基層治理出現體制性過熱。村級治理體系改造服務于基層治理目標的實現。稅費改革之前，政府完成農業稅費收取和計劃生育政策執行，大部分基層事務如農田水利和農業統籌經營等，是由村級組織自主完成。進入鄉村治理現代化階段之后，隨著精準扶貧、鄉村振興等工作目標的提出，鄉村工作進入積極狀態。國家不僅投入資源改變農村基層設施，而且出臺政策支持鄉村產業振興；不僅通過政策兜底保障農村困難群體的基本生活，而且幫扶群眾發展產業和參與市場競爭；不僅通過政策手段來補齊鄉村短板，而且通過鄉村建設行動來實現農業農村現代化。國家計劃推動鄉村全面振興，因此采用了更加全面積極的手段，并需要全面動員基層組織。“一肩挑”強化了政府對村級組織的動員能力的同時，也造成基層出現體制性過熱，導致一些地區舉債發展，或是不切實際地發展鄉村產業，甚至出現諸如在“合村并居”的過程中的亂象和激進行為。

村級治理定位與村級制度優化

鄉村現代化構成我國現代化的一部分，現代化進程一定伴隨著城市與鄉村關系的動態調整。在現代化推進階段，農村人口流入城市，鄉村人口減少，城鎮化率提高，是全世界的規律。這就決定了在未來較長一段時期內，農村人財物流出的趨勢不會改變。國家實施鄉村振興戰略，并不是扭轉城鎮化趨勢，也不是將當下的城鄉關系固定下來，更不是實施逆城鎮化，而是在正視城鄉差距的前提下，通過政策手段緩和鄉村在城鎮化過程中的陣痛，縮小城鄉相對差距。現代化的動力主要來自于工業化和城鎮化，鄉村在我國現代化進程中主要扮演著大后方角色，只有通過鄉村振興來消除城鎮化風險，才能為現代化提供安全閥。因此，鄉村治理服從于鄉村振興目標不宜過于激進。在具體工作中，鄉村工作還存在顯著的地區差異。推進基層治理體系現代化，關鍵在于厘清鄉村發展目標和村級治理定位，在此基礎上完善村級組織與村級制度。

首先，村級組織負責人“一肩挑”的做法要聚焦鄉村治理的體制問題。改革開放后我國逐步完善村民自治制度，形成了“鄉政村治”這一基本穩定的鄉村治理體制。“鄉政村治”體制有效運轉的關鍵在于，通過國家行政組織與群眾自治組織的配合，在基層形成一個相互合作而又相對獨立的彈性組織空間，既為國家權力下鄉提供組織載體，也保障農民在基層公共事務中的主體性。當前正在推進的鄉村治理體系改革，逐步壓縮了鄉村之間的彈性空間，強化了國家對村莊內部事務的干預，弱化了農民的自我組織能力。鄉村治理和鄉村振興必須要發揮農民的主體性。因此，在實踐過程中協調好“鄉政村治”和“一肩挑”，村民自治要加強而非弱化，避免村級組織行政化至關重要。

其次，村級組織負責人“一肩挑”的做法要因地制宜推行。“一肩挑”做法強調村書記的個人能力，一些地區因此鼓勵和引導能人返鄉治村，造成村級治理出現“私人化”趨勢。一些地區在村“兩委”換屆選舉時，設置“一肩挑”的量化指標，強行推動“一肩挑”，不符合當地情況。還有一些地區將“一肩挑”片面理解為挑選出“帶領致富”的當家人，忽視當地經濟社會條件上的不足，造成村級債務。因此，在基層黨組織的領導下，尊重群眾意見并將選擇權交給群眾是推選農村干部必不可少的環節。

再次，村級組織負責人“一肩挑”在具體實施過程中應注意局部與全局的差異。一些地區因解決具體問題的需要，自發探索出“一肩挑”的做法，帶來當地基層治理面貌的改善。需要注意的是，這些局部經驗不一定適用于其他地區。近年來，東部地區基于地方政府財力雄厚和基層治理體系健全等條件，進行了較多的鄉村治理做法創新。這些做法被提煉為成功經驗后，推廣到中西部地區學習。但是，中西部地區鄉村治理需要解決的問題、基礎條件等，與東部地區存在很大差異，機械地照搬東部地區的做法，不僅效果不佳，而且會擾亂當地既有治理體系。因此，中西部地區要立足當地的實際條件來推行鄉村治理現代化。

最后，村級組織負責人“一肩挑”在具體實施過程中需給村莊“經營”降溫。在實施鄉村振興過程中，不少地區將產業振興當做主要工作來抓，基層政府層層設置集體經濟發展指標，鼓勵村干部盤活集體資源，搞投資搞創業，發展鄉村旅游，打造一二三產業融合等。這些面向市場的經營性做法，存在很大風險。無論是農業產業結構調整還是發展鄉村旅游，都存在激烈的市場競爭。在市場體系中，村集體組織相對于私人企業組織并無天然優勢。農村產業發展要尊重市場規律，地方政府尤其要避免層層下達村級發展經濟的行政指標。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【參考文獻】

①仝志輝：《村委會選舉的村莊治理本位：從戶內委托辯難走向選舉權利祛魅》，《中國農村觀察》，2016年第1期。

②賀雪峰：《論利益密集型農村地區的治理——以河南周口市郊農村調研為討論基礎》，《政治學研究》，2011年第6期。

③賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的兩種類型——村集體經濟狀況對村民自治的影響》，《中國農村觀察》，2002年第6期。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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