【摘要】快速社會轉型推動社會治理思想的演進和治理方式的轉變。共同體治安自治理論著眼于城鄉社區糾紛、警務機構工作負荷加重、社區力量參與治理不足等問題，以發揮黨委政府整合功能、全員參與社區治安、分工協作、整體營造、法治支持等思想為主要內容，旨在通過重構共同體整合體系、明確共同體分工協作關系、調動共同體組織和成員參與共同體治安和整體營造的共同體自治活動，實現共同體整體發展和社會穩定。樹立治安共同體整體營造理念，改革共同體整合機制，重構共同體法律支持體系是實現共同體治安自治的主要路徑。

【關鍵詞】共同體治安自治 社會治理 社區總體營造 【中圖分類號】D035.3 【文獻標識碼】A

城鄉人口流動帶來的結構性變化是當今眾多社會問題產生的根源，也是社會治理模式轉型的宏觀背景。城市新社區的社會融入問題、鄉村人口流失造成的鄉村社區的衰敗現象，給新時期社會治理帶來了較大的挑戰。黨的十九大報告適時提出了自治、法治、德治“三治融合”的社會治理模式，成為解決中國城鄉基層治理問題的重要途徑。在“三治融合”基層治理模式中，自治是治理的落腳點，法治和德治是自治的實現途徑，“三治融合”理論是共同體治安自治模式的主要理論依據。

警務有狹義和廣義兩層含義。狹義的警務主要指公安機關的工作；廣義的警務是指維護社區治安的工作，既包括公安工作，也包括社區其他組織的治安參與工作。從中西方社區治理理論和實踐分析，社區警務就是組織、動員社區各類組織和個人，共同參與共同體治安工作的總稱。從這個角度進行理解，社區警務就是共同體治安工作。共同體治安工作包括兩部分：以在地公安機關為主體的共同體警務，和以在地黨政組織、社會組織、自治組織等非警務組織為主體的共同體治安自治。

共同體治安自治的內涵

共同體治安自治是指在在地黨委、政府領導下，黨政組織、自治組織、社會組織和居民個人遵循自治、法治、德治相結合的原則，共建、共治共同體治安，共享治理成效，自我維護單位、居民區、公共區域安全的治理模式。

共同體治安自治的主體。共同體治安自治遵循責任共擔、成果共享的治理原則。在當前的共同體治安自治體系中，在地黨委政府是共同體治安自治體系的整合中心，黨建引領是主要的整合手段，黨政組織、自治組織、社會組織和家庭是共同體治安自治的主體。

共同體治安自治的治理內容。從空間上劃分，共同體治安自治的內容可以劃分為單位自我管理、居民生活區和樓宇的自治、共同體公共空間的共治。從社會生產、生活領域上劃分，共同體治安自治的內容包括社區建設的方方面面，如組織建設、治安防范、經濟建設、民生事業、環境維護、公共衛生、文化建設、共同體教育等。

共同體治安自治的手段。法治、德治是共同體治安自治的兩大手段。法治是實現社會治理目標的重要工具，其屬性屬于硬控制；德治是社區治理必不可少的方式，其屬性屬于軟控制。也可以將法治和德治歸屬于文化治理的范疇。在城鄉共同體治安自治實施中，文化治理是主要的治理方式。

共同體治安自治的整合機制。共同體治安自治需要建構完備的整合機制和治理結構，保證共同體治安自治發揮最佳治理效能。共同體治安整合方式除了黨建引領外，還有制度整合、文化整合、溝通整合等方式。共同體治安整合機制的主要目的是建構順暢的溝通路徑和系統的規則體系，為共同體治安自治提供動力，敦促各類社會組織發揮各自維護社會治安的職能。

共同體治安自治理論的時代意義

共同體治安自治理論對于推進社會治理實踐、發展社區警務理論、實現城鄉社區全面繁榮發展和提高居民生活質量等多個方面具有重要意義。

創新社區治理和社區警務理論。共同體治安自治理論是在社會治理理論和社區警務理論的基礎上提出來的新思考。根據黨的十九大報告提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理思想，在社區治理實踐中，就需要通過共同體治安自治整合機制和治理結構建設，重新界定共同體各類組織的職能，實現整合有序、分工協作、廣泛參與的共同體治安治理體系。在以往社區警務的公眾參與、預防為主的認識之上，構建黨委政府領導、全民參與、分工協作、警民合作、整體營造、法治保障、新技術運用的共同體治安自治體系。

激發公眾參與活力，解決警力疲勞和不足等問題。在實施社區治理改革中，政府部門參與過多，社區公眾參與積極性不足、參與率低是普遍現象。在以往的社區警務治理中，由于將社區警務理解為公安工作，將公安機關視作社區治安的主體，導致基層民警工作范圍不斷擴大、任務越來越艱巨，警力疲憊、警力不足問題越來越突出。為了解決這一問題，地方政府和公安機關一方面擴大招警人數，另一方面擴大輔警數量和大量使用智慧警務手段。這些措施增加了地方財政負擔，但警力不足問題并沒有得到根本解決。新的共同體治安自治思想將有助于激發全體共同體居民治理活力、提高警務機關工作效率、降低警員傷亡。

降低共同體糾紛率和犯罪率，提高居民生活質量。共同體治安自治的治理范圍既有全面性，又有突出的“治安”特色。一方面注重從根源上杜絕犯罪，另一方面更加強調發現、化解矛盾糾紛和減少、打擊犯罪的功用性。這就要求在地黨政組織及其職能機構和企事業單位履行好自身職責，積極參與共同體治安活動，促進共同體經濟、政治、文化、教育、衛生、基礎設施和公共服務建設等全面均衡發展，最終實現提高共同體生活質量的目的。

共同體治安治理和治安自治理論的特色是重新確定共同體組織在社區治理和治安工作中的角色、地位和權力，通過認識的轉變和社區治理體制、機制創新，明確共同體治安自治力量的主體、主導地位，明確警務組織的職能地位和協作角色，實現共建、共治、共享的新治安格局。

共同體治安自治理論的結構

一核多元，全員參與，無縫銜接。在共同體治安自治體系中，以黨委政府為核心，以警務組織為治安專業組織，以社會組織、自治組織和居民個人為連接點，共同營造一張密不透風的全線動員、全員參與的治安自治網絡體系。其中，黨委政府是共同體治理的樞紐，在地警務機關是負責偵破案件、提供專業指導的專門機構，工作上受在地黨委政府的領導和指揮。自治組織、社會組織、居民家庭和個人同樣承擔維護共同體治安的責任，這一力量將在在地黨委政府領導下，在在地警務組織的指導下，開展轄區治安、單位保衛、居民區和樓宇保衛以及住宅安全防范工作。在“一核多元、全民參與”的指引下，城鄉社區將建成“全民皆警”無縫銜接的治安共同體。

德法兼治，防打結合。在治理手段上，要重視德治、法治結合，要把預防工作與處置突發案件、事件、事故的專業手段結合起來。在德治方面，要繼承中華優秀傳統文化、宣傳馬克思主義理論、弘揚社會主義核心價值觀。在法治方面，要建構充分調動政府、市場、社會共同參與的大治安格局。共同體治安自治理論認為，共同體是預防犯罪的主體，警察機構是防打兼顧的行政和刑事執法機關。警察機構與共同體同樣負有預防犯罪的職能，但警察機關預防工作的性質是專業預防、特殊預防和司法預防。共同體治安自治力量和警察機關的分工合作是構建安全、和諧的治安共同體的主要機制。

總體營造，以人為本。總體營造是社區營造理論的核心思想。在社區建設中，應充分挖掘在地環境、文化、教育等資源，實施共同體經濟、文化、環境、法治的全面治理。具體包括，賦予地方黨政機構立法權，明確規定社區組織和個人的責任、權力和義務；將共同體居民通過組織化的途徑加入各種在地社會組織，對共同體成員進行知識教育，全面提高共同體成員的素質；挖掘在地資源，發展恢復在地傳統文化、特色文化，發展在地經濟，營造環境優美、文化滋養、經濟繁榮、制度健全、治安良好的宜居社區。新的治安共同體治理可以借鑒社區營造的理念，組織群眾、發展教育、營造良好文化氛圍，提高人口素質、改善人的精神面貌；待條件成熟后，利用在地資源發展地方經濟，提高居民收入，進而改善共同體整體面貌，完善各個治理環節。

新時代共同體治安自治的實踐路徑

改變觀念，樹立治安共同體整體營造思維。改變以單純發展經濟和維護共同體安全作為社區建設主要任務的思維，樹立全局觀念和整體思維，分步驟實施社區總體營造。發展教育、提高居民素質；營造共同體組織、提高共同體動員效率；改善人居環境、提高居民生活質量；恢復重建共同體文化體系、營造德治條件；實現共同體公共服務均衡化、提高居民心理富裕感和主人翁感。通過共同體整體營造的辦法實現消減沖突、降低犯罪率的治安目的。

建構分工協作、各司其職的治安共同體整合機制。要糾正社區治理中“有困難找警察”的片面認識，確定在地黨委政府的領導地位，充分發揮企事業單位的安保作用，高度重視居民區自治組織為安保第一防線的重要角色。首先，要解放思想，學習“楓橋經驗”，發展、培育共同體社會組織，通過組織化途徑，提高共同體治安效率。其次，要重新認識單位制在社區治理中不可替代的作用，做好共同體企事業單位的安全保衛工作。再次，實施無縫銜接治理，開展樓宇治安自治，充分調動共同體群眾維護治安的積極性。最后，重構在地公安機關的組織結構和職責任務，讓在地警務機關成為維護公共安全、協助在地黨委政府做好打擊違法犯罪的專門機關。

為在地治安自治提供法律支持。在地化治理是治安共同體治理的特征。開展在地治安自治需要制度支持。首先，在開展共同體治安自治的過程中，應該繼續深化“放管服”改革，賦予地方政府制定在地治安政策的權力，開展在地化法治建設工作。其次，為了保證“社會協調”“公眾參與”思想落實到共同體治安治理當中，需要借鑒古今中外的治理經驗，發揮制度整合的優勢，制定在地治安政策，規定各類組織和共同體成員的責任和義務。最后，需要構建以法院為中心，以人民調解組織、在地公安派出所、律師事務所等組織為成員的共同體法律支持體系。

共同體治安自治理論是在社會治理理論的啟發下，針對當前社區治理和社區警務改革中存在的理論與實踐問題，經過對中外社區治理經驗的歸納整理后提出的理論視角。共同體治安自治理論的核心是黨建引領、全員參與、分工協作、系統治理。該理論的目的是提高共同體居民生活質量，營造良治環境。理論重點一方面在于激發共同體成員參與治安治理的活力，另一方面在于重新認識警務機構的職能和任務，使之回歸正常社會分工的軌道之上，讓其充分發揮專業功能。通過激發共同體治安活力和重振警務機構的戰斗力，提升共同體治安總體戰斗力，實現共建共治共享的治理理想。

（作者為中國人民公安大學治安學院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項目“鄉村振興戰略背景下中國農村社區營造機制研究”（項目編號：19BSH005）階段性成果】

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。