百年黨內法規建設的基本結論與基本啟示

百年黨史在不同歷史時期，環境形勢、政治路線與中心任務不同，對黨的建設（包括黨內法規建設）的要求也明顯不同。然而，對黨的建設而言，百年黨內法規建設史是一部有著“起承轉合”的“連續劇”。縱觀中國共產黨百年黨內法規建設，可得出一個基本結論：即堅持黨要管黨、從嚴治黨是百年來黨的建設的一貫做法，也是百年黨的建設的基本經驗；黨的綱領、章程、決議案或決議、指示與政策、紀律、狹義的黨內法規等，都是管黨治黨的重要依據；不斷推進黨的建設和黨的領導制度化、規范化、程序化，這是百年黨內法規制度建設的基本趨勢。

在不同歷史時期，政治形勢與任務不同，管黨治黨的模式與方式也明顯有所不同。比較而言，堅持以章治黨、紀律治黨、政策治黨、整黨整風相結合，是新民主主義革命時期管黨治黨的顯著特點，這種治黨模式與革命時期的形勢任務相適應，已經被革命勝利證明是行之有效的治黨模式；因而簡單地將革命時期的治黨模式歸結為“政策治黨”既不準確，也不科學。立足于黨的章程與總政策，堅持決議治黨、紀律治黨、整黨整風相結合，是社會主義革命與建設初期管黨治黨的基本特點，這一治黨模式在新中國成立初期頗具成效，但在中共八大以后遭遇挫折。聚焦堅持與改善黨的領導，堅持以章治黨、制度治黨相結合，突出制度治黨、實現 “整黨”向“集中教育”的轉變，是改革開放和社會主義現代化建設新時期管黨治黨的顯著特點。樹立“公私分明、法紀分明、紀在法前”等管黨治黨新理念，堅持依章治黨、依規治黨、主題教育相結合，統籌推進依法治國、制度治黨與依規治黨，是中國特色社會主義新時代管黨治黨的顯著特點。

縱觀中國共產黨百年黨內法規建設，可以得出六點基本啟示：其一，立足于黨的性質、綱領、宗旨、初心使命來建章立規，這是加強黨內法規建設絕對不能動搖的根本政治原則；確保黨“不變質、不變色、不變味”“始終成為偉大事業的堅強領導核心”，這是加強黨內法規建設的根本目的。從根本上看，中國共產黨“是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心”；既不是一般的“政治組織”，也絕不是一般意義上的所謂“法人”，更不是代表特權階層的“利益集團”。其二，密切聯系政治路線、圍繞黨建路線和黨建目標來建章立規，這是黨內法規建設的基本遵循。加強黨內法規建設、推進黨的建設的直接目的，就是為了保持黨的先進性和純潔性、提高黨的領導能力與領導水平。在革命時期，在實現馬克思主義中國化第一次成功飛躍的同時，形成了毛澤東思想與毛澤東黨建路線，即著重從思想上、組織上、政治上建黨，緊密圍繞黨的政治路線來加強黨的建設；時至今日，這一黨建路線仍具有重要意義。同時，黨的建設的經驗教訓充分表明：只有黨的政治路線正確，黨的建設、黨的領導才能順利健康發展；如果黨的政治路線發生了偏差，則“一偏俱偏”，不僅黨內法規建設、黨的建設會發生偏差，黨的領導也會遭遇挫折。其三，在任何歷史時期，黨章都是管黨治黨的總規矩與根本遵循，是建立完善黨內法規的基石與根本依據。一百年來，依章治黨是管黨治黨模式的基本“底版”。認真分析與把握百年黨章發展變化，是深刻把握百年黨內法規建設、黨內治理模式發展變遷的“主線”。其四，對中國共產黨而言，政治紀律“與生俱來”。中共一大通過的《中國共產黨第一個決議》就包含著對黨忠誠、保守秘密、執行黨的政治路線、接受黨的監督等基本紀律要求；中共二大制定的第一部黨章，就初步確立了以“四個服從”為主要內容的政治紀律。從此意義上看，依紀治黨是百年來黨的建設的顯著特點。其五，黨內法規是管黨治黨的基本依據，但并非唯一依據。在任何時代，黨內法規都無法替代黨的綱領政策在管黨治黨中的作用；依規治黨是新時代黨的建設的基本特點，但不能替代與否定思想建黨、理論強黨的重要作用。其六，旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的顯著特點，黨的政治建設作為黨的根本性建設，決定黨的建設的方向和效果，也決定著黨內法規建設的方向與成效。

黨內法規建設亟待完善的不足之處

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平總書記強調指出：“以史為鑒、開創未來，必須不斷推進黨的建設新的偉大工程。” 在新的征程上，如何增強全面從嚴治黨永遠在路上的政治自覺、繼續推進新時代黨的建設偉大工程，“確保黨不變質、不變色、不變味，確保黨在新時代堅持和發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領導核心”，是黨的建設面臨的主要任務。目前，我們已經形成比較完善的黨內法規體系，推進黨內法規建設科學化、提高黨內法規執行力與有效性，是黨內法規建設的主要任務；如何在對黨的建設、全面從嚴治黨的系統思考中科學定位黨內法規建設，克服與避免各種錯誤觀念與思想偏向，是黨內法規建設的當務之急。

對于推行黨內法規建設科學化、提高黨內法規執行力與有效性，黨的十八大以來習近平總書記有著豐富的論述：一是強調“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式”，要求加強黨內法規建設必須搞好配套銜接、彼此呼應、增強整體功能。二是強調“制度的生命力在于執行”，要求構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，做到用制度管權管事管人，通過真抓與嚴管來提高黨內法規執行力。三是強調“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”，要求增強全面從嚴治黨的系統性、創造性與實效性；并且針對性地指出：“現在，一個比較明顯的問題就是輕視思想政治工作，以為定了制度、有了規章就萬事大吉了，有的甚至已經不會或不大習慣于做認真細致的思想政治工作了，有的甚至認為組織找自己談話是多此一舉。正是這樣的簡單化和片面性，使一些本來可以落實的制度得不到落實、一些本來可以避免的問題不斷發生。”

結合百年黨內法規建設的基本經驗、基本啟示與習近平總書記相關講話精神，我們認為，推行黨內法規建設科學化的當務之急，是要正視并認真克服黨內法規建設中的六種錯誤傾向：一是黨內法規寬泛化、黨內政策法規化，片面地將黨的綱領、路線方針政策、規范性文件等“統統納入”黨內法規范疇。二是黨內法規平鋪化、平面化，存在各條各線各行其是、就事論事立法立規傾向。三是黨內法規冗繁化、復雜化，存在相關黨內法規交叉重復、事無巨細傾向。四是黨內法規形式化，缺乏問題針對性與實操性，存在以規章制度落實規章制度的思想傾向。五是法治思維背后缺乏政治思維、忽視法治邏輯背后的政治邏輯，“以法代紀”現象有所呈現。六是黨內治理國家化，治黨主體寬泛化甚至多元化傾向“若隱若現”。要克服黨內法規建設中的上述六種錯誤傾向，必須進一步明確黨內法規的本質，必須根據“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性、公開性”等基本標準，來界定與辨識黨內法規，那些不具有根本性、全局性、穩定性、長期性、公開性的文件規定不宜稱為“黨內法規”；必須正確認識政黨治理、國家對政黨的治理、黨內治理之間的關系。

需要強調指出的是，要推行黨內法規建設科學化，必須增強系統思維、大力增強黨內法規的系統性。從根本上看，黨內法規體系類似于“樹狀結構”，黨的性質、綱領、宗旨、初心使命等猶如“黨內法規之樹”之根基，既是建章立制“之本”，也是黨內法規“之魂”；黨章猶如“黨內法規之樹”之主干，所有枝干均發自于主干、與主干相輔相成、不能掩蓋與偏離主干。這要求我們，必須緊緊圍繞“公共政治權力”設計黨內法規，按照系統集成、簡明扼要、務實管用、配套銜接的基本原則，進一步構建與完善以黨章“為主干”、以“黨的領導、黨的自身建設、黨內監督保障”為三大枝干的黨內法規體系，有效克服黨內法規基本框架交叉重復現象。

（作者為教育部“長江學者”特聘教授，復旦大學黨建研究院院長、黨內法規研究中心主任、博導）

【注：本文系國家社科基金一般項目“新時代依規治黨的基本理念、基本方略與基本要求研究”（項目編號：19BDJ002）與司法部重點項目“習近平法治思想中依規治黨理論的邏輯體系及其創新意義研究”（項目編號：21SFB1004）階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《在慶祝中國共產黨成立 100 周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日。

②《建黨以來重要文獻選編》（第一冊），北京：中央文獻出版社，2011年。

③《中國共產黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，北京：中國方正出版社，2018年。

④《中央黨內法規和規范性文件匯編》（下冊），北京：法律出版社，2017年。

⑤《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年。

⑥《中國共產黨章程》，北京：人民出版社，2017年。

責編/孫垚 美編/李祥峰

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