【摘要】以高質量的養老服務滿足規模龐大的老年群體多層次、多樣化的養老需求，是關乎我國老年人口幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”。面對養老事業發展不優、養老產業發展不好、養老服務質量不高的困境，我們要高度重視并切實做好老齡工作，積極貫徹落實應對人口老齡化國家戰略，不斷推進養老服務高質量發展。

【關鍵詞】養老服務 高質量發展 人口老齡化 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

人均預期壽命延長、老年人口增加，充分體現了我國社會主義制度的優越性和社會的文明進步。同時，快速發展的人口老齡化正在深刻而廣泛地影響我國經濟社會發展的各個領域和層面。要充分認清加快推進養老服務高質量發展的重大意義，正視當前存在的問題和不足，在國家治理體系和治理能力現代化的全局中加快推進養老服務高質量發展，為全面實施積極應對人口老齡化國家戰略提供關鍵性支撐。

老年人對美好生活的需求，呼喚養老服務高質量發展

家家都有老，人人都會老。在經濟更加發展、人民生活更加殷實的背景下，高度關注規模龐大的老年群體的物質文化需要，以高質量的養老服務滿足其多層次、多樣化的養老需求，是關乎我國2.64億老年人口幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”，也是滿足人民美好生活需要、讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民的應有之義。

推動養老服務高質量發展是踐行以人民為中心發展思想的必然要求。習近平總書記反復強調，江山就是人民，人民就是江山。一直以來，我們黨始終把人民立場作為根本政治立場，堅持發展為了人民、發展依靠人民，關心和解決群眾的一切實際問題，并以此贏得了最廣大人民的堅定擁護和衷心愛戴。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據顯示，我國60歲及以上人口2.64億，占總人口的18.70%。據全國老齡辦預測，未來我國人口老齡化還將持續快速加深，到2053年60歲及以上老年人口將達到4.87億的峰值，占總人口的35%左右。屆時，我國平均每3人中就至少有1人是老年人。因此，推動養老服務高質量發展，更好實現廣大人民群眾對老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安的熱切期待，不僅是社會建設層面的民生保障問題，也是體現我們黨對初心使命的一貫堅守，事關社會公平正義、和諧穩定的重大政治問題。

推動養老服務高質量發展是加快構建新發展格局的重要舉措。加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央面對“兩個大局”作出的重大戰略決策，是牢牢把握未來我國經濟發展主動權的關鍵一招，其戰略基點在于擴大內需。滾滾而來的“銀發浪潮”，既給我國經濟社會發展帶來了巨大的挑戰和沖擊，同時也蘊藏著寶貴的發展機遇和希望。隨著人口老齡化的加速推進，日益增長的老年群體消費需求對經濟增長的拉動效應將愈加凸顯，也顯得愈加重要。根據《老齡藍皮書：中國老齡產業發展報告(2014)》，從2014年到2050年，我國老年人口的消費潛力預計將從4萬億元左右增長到106萬億元左右，占GDP的比例將從8%左右增長至33％左右。不難預見，推動養老服務業高質量發展，充分滿足老年群體的巨大消費需求，既有利于推動我國產業結構優化升級、融合發展，還將持續促進擴大內需、實現國內國際雙循環良性互動。

推動養老服務高質量發展是實施積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵支撐。黨的十九屆五中全會首次將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，使之成為黨和國家的中心工作之一，具有劃時代的里程碑意義。2021年3月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，部署了實施這一國家戰略的3項重點任務，即推動實現適度生育水平、健全嬰幼兒發展政策、完善養老服務體系，其中，“完善養老服務體系”所占的篇幅最重。放眼世界，無論是英法德美等歐美國家，還是日韓新等亞洲國家，無不把健全完善的養老服務體系，提供多層次、多元化、高質量的養老服務供給，作為有效應對人口老齡化的主攻方向和重點革新領域。為此，必須深刻認識推動養老服務高質量發展的重要地位和作用，加快建設高質量的養老服務和產品供給體系，為實施好積極應對人口老齡化國家戰略提供關鍵性支撐。

我國養老服務體系較為滯后的現狀，制約了養老服務質量提升

黨中央、國務院高度重視養老服務體系建設，黨的十八大以來先后密集出臺了一系列應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系、發展養老服務產業的政策措施。各地區各部門加大投入、扎實行動，養老服務供給總量不斷擴大、質量逐步提升，為新發展階段我國養老服務進入高質量發展通道奠定了較為堅實的基礎。國家統計局數據顯示，截至2020年底全國各類養老服務機構和設施總數為32.9萬個、床位823.8萬張，約比2012年底分別增長7倍、2倍；《2020年度國家老齡事業發展公報》指出，截至2020年底全國享受老年津補貼的老年人3800多萬人，約占老年人口總數的13.64%。然而，與黨中央、國務院的工作要求和人民群眾的急切期盼相比，我國養老服務體系仍較為滯后，表現為養老事業發展不優、養老產業發展不好、養老服務質量不高，特別是在法制保障、物質基礎、發展平衡、服務能力、工作秩序等方面還有不少短板和不足。

法制保障不夠有效。從世界范圍的經驗看，較為科學合理的養老保險制度基本都是建立在法制化基礎上的，但我國養老服務法制化水平還不高，法律法規解決社會養老服務有關問題的基礎性功能還不夠彰顯。國家層面尚未出臺養老服務方面的專項法律，《中華人民共和國老年人權益保障法》2012年全面修訂后，“社會服務”雖單獨成章，但由于這部法律的功能定位是保障老年人權益，綜合性較強，對養老服務的規定主要是確權性、宣誓性的，條文比較原則，權責關系、權利義務關系不夠具體和明確，難以有效調整各方主體在養老服務領域的關系。有的省市雖出臺了養老服務方面的地方性法規或辦法，但內容比較原則和空泛，可操作性不夠強。各級地方政府關于養老服務方面的規范性政策和工作文件雖多，但比較繁雜零散，語言表述不夠規范，涉及內容不全面不系統，操作性和精準性不夠，有的甚至已不適應養老服務的發展實踐。有的養老服務政策規定未納入考核體系，跟蹤檢查和監督、評估不夠，缺乏強制力與約束力，影響了落實的效力。

服務模式不夠協調。與機構養老服務相比，居家和社區養老服務發展相對滯后，供給能力不足；示范建設“點”有余，全面推進“面”不夠；硬件設施、軟件服務等與現代服務業發展要求差距較大。就機構養老服務而言，也存在供給總量短缺與結構矛盾并存的問題，公辦養老機構“一床難求”、大型公辦醫療機構“人滿為患”，民營養老機構、醫療機構床位閑置、設備空置。主要原因在于，當前我國政府主導、社會參與的養老服務機制尚未完全形成，對社會力量參與的支持和扶持力度不夠，存在“政策不落地、企業不愿進”的困境。同時，之前國家和省級建設補貼資金大頭用于扶持養老機構建設，補貼居家和社區養老服務設施建設相對不足，也進一步加劇了這一矛盾。

城鄉發展不夠均衡。“七普”數據顯示，我國鄉村60歲及以上老人占比23.81%，高出城鎮7.99個百分點；同“六普”數據相比，鄉村60歲及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83個百分點，比“六普”城鄉60歲及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8個百分點。由此可見，我國城鄉老齡化差距正在不斷拉大，鄉村老齡化程度更為嚴重。但與城鄉老齡化發展趨勢相反的是，對比城市養老服務，農村地區養老服務起步晚、底子薄，投入少、欠賬多，養老基本保障制度滯后、保障標準偏低，服務設施和服務供給較少，留守老人可享受的養老服務更為短缺，已成為制約我國養老服務發展的突出短板。究其原因，一方面，我國城鎮化進程加快導致農村勞動力持續外流，進而造成各種要素資源自然流向城市。另一方面，以城市為本位的養老服務政策導致農村養老服務碎片化嚴重，發展關注度不夠、隨意性較大。

資金投入不夠充足。全國在養老服務方面的財政投入不足，僅占整個預算內財政收入的3%左右。基本養老服務中央和地方財政事權劃分不明確，中央和地方之間、不同層級地方政府之間在養老服務投入上的責任劃分也不清晰。投入方向和方式不夠科學合理，中西部和農村地區養老服務資金投入少，“補床頭”“補磚頭”多，“補人頭”少。經濟欠發達地區財力有限，主要靠社會福利彩票公益金補助，且大多沒有達到社會福利彩票公益金50%以上用于養老服務業的規定值。金融支持養老服務力度不夠，養老金融產品創新動力不足。民辦養老機構大多屬于非營利性質，而現有政策規定民辦非企業單位的房產不能用于抵押，導致民辦養老機構融資渠道不暢、貸款難。

服務隊伍不夠壯大。受勞動強度大、崗位薪酬低、社會認可度不高、執業空間和發展空間相對較窄、政策層面側重于硬件投入而較為忽視人才培養等多方面因素影響，養老服務人才隊伍匱乏，綜合性管理人才欠缺，專業護理人員缺口大、專業能力不足，社區養老服務機構全科醫生聘用難、留住難，這些問題已成為當前制約我國養老服務高質量發展的瓶頸。《第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查成果》顯示，我國失能、半失能老人占比為18.3%。按此比例以“七普”數據估算，我國失能、半失能老人約為4831萬人，若按1：5的失能、半失能照護比計算，約需護理人員966萬人。然而，目前我國各類養老服務人員僅約50萬人，其中鑒定合格的養老護理員不到5萬人，養老服務行業正在面臨全線“用人荒”。有調查數據顯示，我國養老服務護理員受教育程度偏低、年齡偏大，初中及以下文化程度人員占66.9%、高中或中專人員占26.3%、大學及以上人員僅占6.8%；養老機構一線護理員中，以40—50歲的女性為主要構成。同時，由于缺乏統一調度和專業管理，志愿者協會、高校志愿者社團養老志愿服務還存在供需銜接不到位、開展活動“走過場”的問題。

綜合監管不夠得力。養老服務市場規范性不足，對養老機構運營的日常管理以及對違法違規經營養老機構的事后監管相對薄弱。老年消費者權益保障問題易發高發，特別是醫療保健服務方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識能力不足和維護自身權益意識較弱的特點，一些不法分子設置各種陷阱誘導老年人大額消費、無效消費甚至有害消費。一個重要原因在于，衛生主管部門對歸屬于非醫療機構的養生館無執法與處罰權，市場監管部門又主要負責企業主體資格審查、經營行為規范及消費糾紛查處，很難對其經營項目的專業性進行有效監管。人民論壇問卷調查中心2021年2月下旬圍繞公眾養老預期進行的調查顯示，高達62.0%的受訪者認為“健全養老服務綜合監管制度”是積極應對人口老齡化國家戰略最為重要的內容，排7個選項第一位，也從側面反映了公眾對這一問題的集中關切和不滿。

貫徹落實應對人口老齡化國家戰略，推動我國養老服務高質量發展

2021年重陽節前夕，習近平總書記再次對老齡工作作出重要指示，強調各級黨委和政府要高度重視并切實做好老齡工作，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系。這為我們做好老齡工作、實現養老服務高質量發展指明了前進方向、提供了根本遵循，必須深入學習領會，深刻理解把握，全面貫徹落實。

加快養老服務領域立法立規。學習借鑒國外養老服務立法方面的好經驗好做法，盡快啟動養老服務領域立法程序，盡早出臺《養老服務促進法》，并逐步健全我國養老服務法律規范體系，讓全國養老服務工作能夠實現良法善治、有章可循。在此基礎上，順應我國經濟社會發展形勢和老齡化發展趨勢，抓好現有規章制度、工作文件的立改廢釋纂，及時固化推廣各地各部門行之有效的養老服務改革創新經驗，建立政策實施效果評估、激勵和約束機制，為推動我國養老服務高質量發展提供可靠的法律保障體系。抓好法律法規與政策規定的無縫對接，把養老服務領域的減稅降費、土地信貸、科技支撐等扶持優惠政策進一步完善并落到實處，切實打破制約社會力量和民間資本進入養老服務產業的“玻璃門”“旋轉門”。

實現基本養老服務普惠普及。發展基本養老服務，確保全體老年人都能均等、公平、可及地享有，是保障老年人基本生存發展權的核心要義，也是實現養老服務高質量發展的邏輯起點。要突出政府供給保障的主體地位，綜合發揮市場、社會、家庭和老年人自身作用，形成政府主導、家庭盡責、市場和社會參與有機統一的良好局面。要在充分論證的基礎上，制定全國統一的基本養老服務享受條件、評定辦法、服務清單和服務標準，既面向全體老年人，又優先和重點保障經濟困難、高齡、失能老年人等特殊群體的養老服務剛需。要把促進居家、社區、機構養老協調發展的工作重點，放在夯實居家養老的基礎地位上，加快推進老年人家庭住房適老化改造，支持家庭成員與老人同住或就近居住，扶持培育居家養老上門服務機構和企業，滿足最大多數老年人居家養老的服務需求。

補齊農村養老服務突出短板。相比城鎮老年人，農村老年人“故土難離”“養兒防老”的觀念根深蒂固，收入水平低、支付能力弱也降低了其花錢購買養老服務的意愿。盡管農村老年人的養老服務需求呈現出多層次、多樣化、個性化的特點，但目前仍集中在最基本的需求層次。除非出現孤寡獨居、失能半失能且長期無人照料等極端窘境，農村老年人一般不愿入住敬老院、幸福院等養老場所，更不愿花錢選擇機構養老。因此，補齊農村養老服務突出短板的著力點，必須優先放在發展居家養老服務上。要在全面實施鄉村振興戰略的大框架下，發揮政府主導作用，加大資金、設施和人員投入力度，著力加強以居家養老服務為重點的農村養老服務體系建設，科學布局農村養老服務中心（網點）、互助養老站（點），提升拓展農村幸福院等場所和設施的服務功能，健全農村家庭和鄰里照顧支持政策，發揮我國農村基層民主自治制度的優勢，大力發展鄰里親友互助式、小微養老機構嵌入式等符合農村特點的養老服務模式。

增強養老服務支付保障能力。加大財政資金投入力度，完善老齡事業發展財政投入政策和多渠道融資機制。建立中央與地方共同承擔基本養老服務經費的保障機制，實行定期穩定增長和動態調節，對中西部地區、農村地區和經濟欠發達地區適當予以傾斜。優化財政投入方式，從目前簡單的“補供方”調整優化為“補需方”為主、“獎供方”兼顧，加大對農村養老服務體系建設、社區和居家養老服務、兜底性養老服務的保障力度。加大金融對養老服務的支持力度，適當放寬養老服務貸款條件。探索設立養老服務產業引導基金，搭建投融資對接服務平臺，引導和撬動社會資本和民間資本加大投入。健全優化法定養老服務保障制度，建立相對統一的高齡津貼、養老服務和護理補貼制度，加快實現基本養老保險全國統籌，深化醫療保障制度改革，總結長期護理險試點經驗并逐步實現全國覆蓋，支持商業健康和長期照護保險發展。

強化養老服務人力資源支撐。加快養老服務人才職業體系建設，健全養老服務從業人員權益保障、職業培訓、考核定級、特殊崗位津貼等政策制度，樹立宣揚先進典型，增強從業吸引力。完善老年相關學科建設，加強養老服務校園職業培訓，建立校企（機構）養老服務人才雙向培養機制，將養老護理員培訓納入職業技能提升行動，開展職業技能等級評定，打通職業晉升渠道。建立公立醫療機構與醫養結合機構在技術和人才等方面的合作機制，對醫養結合機構的人才培養培訓給予支持。支持機構管理團隊建設和管理咨詢活動，提升其管理服務能力。引導支持義工、志愿者和下沉黨員積極投身為老志愿服務，依托政府有關信息系統、社區網絡信息平臺等及時發布老年人服務需求和志愿服務供給信息，推動實現供需有效對接。發揮我國低齡健康老年人數量巨大、社會參與意識不斷增強的優勢，部署開展“時間銀行”互助養老試點，鼓勵、支持低齡健康老年人為高齡和失能失智老年人提供力所能及的志愿服務，彌補養老護理人員缺口。

加強養老服務領域綜合監管。進一步明確監管責任主體，建立各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制，出臺養老服務規范標準，實現各部門違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，提升綜合監管效能。政府相關職能部門要從忙于事前審批中跳出來，強化事中事后協同監管，對違法經營的該整改的整改、該取締的取締，讓養老服務健康規范有序運行。加強養老服務領域風險防控，規范養老機構服務行為，健全養老服務領域風險防范機制，制定養老服務機構預付費管理政策，開展養老領域非法集資防范和處置行動，嚴厲打擊欺老虐老等侵害老年人合法權益的行為。創新監管方式，在養老服務領域建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。加強信用監管和信息公開，建立養老服務市場失信黑名單制度。注重運用大數據、云計算等現代信息技術，加強監管部門信息系統整合，實現部門之間監管互聯、信息互通，擴大監管的覆蓋面，提高養老服務監管的有效性。

（課題組成員：河北省人民政府副省長高云霄，海南省人大常委會副主任胡光輝，江蘇省人大常委會副主任馬秋林，中糧集團有限公司副總經理周政）

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?王豪、王海涵、魏其濛：《養老行業年輕護理人才奇缺難題亟待破解》，《中國青年報》，2021年8月27日。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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