【摘要】解決“三農”問題的一個關鍵舉措是全面推進鄉村振興。要想全面推進鄉村振興，就要牢牢守住糧食安全和不發生規模性返貧“兩條底線”。基于此，2022年中央一號文件以守住“兩條底線”為核心，部署了2022年全面推進鄉村振興的重點工作。2022年中央一號文件是21世紀以來第19個指導“三農”工作的中央一號文件，錨定了鄉村振興的總體目標，堅持穩字當頭、穩中求進，明確了全面推進鄉村振興的年度工作要點和任務清單。

【關鍵詞】糧食安全 脫貧攻堅 鄉村振興 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（即2022年中央一號文件），是21世紀以來第19個指導“三農”工作的中央一號文件，也是1982年以來第24個涉農中央一號文件。2022年中央一號文件的主要內容可以概括為“兩條底線、三項重點、一個保障”。“兩條底線”是“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”；“三項重點”是“扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作”；“一個保障”是“加大政策保障和體制機制創新力度”。本文將重點對“兩條底線”進行討論，同時解讀“三項重點”的年度工作和“一個保障”的制度效能。

守好糧食安全底線，推進食物安全、保障食物主權

食為政首，糧安天下。糧食安全始終是國家安全的重要基礎。保證糧食安全，是應對一切風險挑戰、實現穩中求進、推動高質量發展的必要舉措。端穩中國碗，裝滿中國糧，是我國長期的政策主張，但在中央一號文件中將其強調為“底線”，還是第一次。應該說，“兩條底線”是為了保障國家近中遠期戰略目標不發生相應的系統性風險而提出的。2021年底的中央農村工作會議也強調，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”。經過多年的努力，中國糧食持續豐收，糧食產量連續7年穩定在1.3萬億斤以上。到2021年底，中國糧食產量實現“十八連豐”，糧食儲備遠高于其他發展中國家。這充分表明，中國糧食的數量安全已有了充分保障，中國人完全有能力、有信心主要依靠自己端牢我們的飯碗。但同時我們也要意識到，從“吃飽”到“吃好”、從米油面到肉蛋奶，中國人的消費結構在不斷升級，食物需求仍然呈剛性增長態勢，結構性矛盾不斷凸顯，緊平衡的格局短期內難以改變，資源環境的約束也在不斷加劇。由此，如果狹隘地將糧食安全當作主糧安全、數量安全，那么我們的底線就有可能失守。為了守住糧食安全底線，就要與國際標準接軌，回應國際上早已興起的食物安全和食物主權話語，樹立起“大食物觀”，從更好滿足人民美好生活需要出發，掌握人民群眾食物結構變化趨勢。食物安全是狹義的糧食安全的升級版，至少包括了數量安全、質量安全和權利安全。食物主權更加強調國家主權、人民主權和自然主權的多層次保障。

1994年美國農業和環境問題專家萊斯特·布朗曾提出“誰來養活中國”的詰問，讓中國的糧食安全問題成為全球話題。如今，21世紀已經過去了五分之一，“誰來養活中國”的命題已經演化成為“誰來養活21世紀的中國”的新命題。實際上，在新冠肺炎疫情、去全球化、地區沖突的三重沖擊下，新一輪全球食物危機已經到來，中國要做好長期性、戰略性預備。一方面，經過多年努力，中國糧食安全問題已經實現了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好”的歷史性轉變。但“吃得健康”“吃得穩定”的食物安全問題，依然持續挑戰著中國人。面向整個21世紀，即便充足的食物供應為中國發展奇跡奠定了堅實的物質基礎，但保障食物安全的現實壓力絲毫未減。在人口峰值、食物消費升級以及老齡化的持續壓力下，如下挑戰一直存在：大豆、玉米等飼料用糧進口依賴度較高，種業發展存在技術“卡脖子”現象，食品安全社會共治體系不夠完善，工業化食物生產的負面環境影響還在持續。一系列相互交織的食物治理困境不斷涌現，僅從單一的糧食生產視角，已不足以體現食物安全在國家治理現代化過程中的基礎邏輯與特殊價值，故此，需要引入食物安全、食物主權等食物治理新視角。另一方面，在維護國際多邊貿易體系的進程中，中國已逐漸走向世界舞臺中央、逐漸由“配角”變為“主角”，這需要中國主動承擔起食物治理的國際責任。長期以來，在新自由主義推崇的食物價值鏈全球化進程中，食物的工業化、市場化和金融化不可避免地引發全球食物治理危機。加之氣候變化、去全球化、新冠肺炎疫情和地區沖突的影響，治理危機被迅速放大，許多發展中國家和貧困人群甚至連基本的食物權利都難以保障。因此，站在重要歷史關口，為了實現第二個百年奮斗目標，必須將食物主權引入到中國的政策視野中，以保障更長久、更全面、更可持續的食物安全。

食物主權的內涵主要包括三個層面：宏觀層面的國家主權、微觀層面的人民主權、基礎層面的自然主權。據此，中國應發揮新型舉國體制優勢，完善國家食物主權體系頂層設計，以“提升自主性，實現去依附”為方向，以國家主導、人民主體、社會共治為基本內涵，通過發揮協同創新優勢，壓實食物主權體系建設的主體責任。立足國家長遠發展的戰略需求，中國需要建立起以國家為主導、以糧食安全（數量安全）為基礎、以食物安全（加入質量安全和可持續性）為保障、以食物主權（權利安全）為目標的食物主權體系，筑牢中國食物安全之基。此外，我們對食物安全的討論要做到“兩個必須”。一是必須以人民為中心，主動回應由“吃得飽”到“吃得好”“吃得健康”的新需求。二是必須具備全球視野，積極回應全球對中國發展的關切。國際上對于食物安全的理解一直處在快速迭代之中，早期對食物安全的定義側重于全球和國家層面的食物供應總量。隨著時間的推移，這一概念不斷演變和拓展，一系列與食物有關的問題被納入其中，力求反映食物作用的綜合性和復雜性。而“食物主權”觀念的興起，更讓人們認識到國家主權、人民主權和自然主權必須牢牢結合，才能保障人民“吃得健康”“吃得穩定”。

守住不發生規模性返貧底線，推動脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接

勝非其難也，持之者其難也。在建黨百年之際打贏脫貧攻堅戰，我們創造了人類減貧史上的中國奇跡。然而要實現穩定脫貧、不再返貧，不僅需要攻堅戰，更需要持久戰。目前我們只是消除了絕對貧困，實現了“一達標兩不愁三保障”。以此為基礎，還需要持續推動“志智制立體扶貧”，增強貧困人口和貧困地區的自我發展能力，以不斷完善的社會扶貧網降低各類風險的沖擊。具體而言，就是要做到提升內生動力（提志）、提升自身能力（提智）和提升制度環境（提制）三者的有機結合，以“志智雙提”為基礎，以“志智制綜合提升”為主要手段，將脫貧攻堅的陣地戰引向共同富裕的持久戰。在進行脫貧攻堅戰、消除絕對貧困時期，我們提出“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”的“志智雙扶”。在防止返貧和全面推進鄉村振興階段，我們提出需要在“志智制立體扶貧”上下功夫。“提志”就是提升思想、提升觀念、提升信心，幫助已經脫貧、但依然處在貧困線邊緣的群眾提升斗志和勇氣。“提智”就是提升知識、提升技術、開闊思路，幫助處在貧困線邊緣的群眾提升生產發展、生活富裕的能力和素質。“提制”就是為防止返貧提供制度保障。

防止返貧要“提志”：貧困并不可怕，可怕的是沒有脫貧后致富的想法和決心。長期的輸血式扶貧以及擺脫貧困的艱難險阻，使得一些原來處于深度貧困狀態的群眾雖已脫貧，但仍心存“攔路虎”，缺乏追求美好生活的信心和斗志。已經脫貧的群眾若還存在“等靠要”“靠著墻根曬太陽，等著政府送小康”等思想觀念，必然會面臨返貧風險。內在改變的驅動力不足，外在的一切幫扶都無濟于事。只有喚醒群眾的改變意愿，才能化被動為主動，由被動的政府扶貧轉變為主動的群眾脫貧，進而進一步邁向共同富裕。防止返貧要“提志”，就是要始終堅持鼓勵勞動、鼓勵就業、鼓勵靠自己的努力改變命運。因此，需要持續采取各類政策措施提升易返貧人群的志氣，更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現生活富裕。

防止返貧要“提智”：為什么有些脫貧人口容易返貧？這需要從深度貧困人口為什么陷入貧困陷阱找答案。致貧原因主要有如下四個依次遞進的層次：一是沒有勞動能力，導致無業可扶、無力脫貧，如因病致貧。二是沒有脫貧意愿，以“窮開心”“知足常樂”等思想自我安慰。三是有勞動能力、有脫貧意愿，但缺乏謀生技能，這屬于能力制約型貧困。由于受教育程度較低，缺乏知識更新和獲取的能力，或者沒有接受相應的職業技能培訓，貧困人群缺乏專門知識、沒有專有性人力資本，無法在競爭性的經濟活動中獲取收益。四是有勞動能力、脫貧意愿和一定技能，但深受環境條件制約，這屬于資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環境資源匱乏的地區，形成了從屬于連片貧困區、貧困縣和貧困村的大規模貧困人群。針對以上四類原因致貧的脫貧人群，要防止他們返貧，就要采取有針對性的措施。對于第一類脫貧人群，仍需要加強持續監測和救濟，社會政策要托底，托底要托實。第二類脫貧人群則需要“提志”，提升其改變命運的勇氣和志向。第三類脫貧人群需要“提智”，提升其脫貧致富的能力。第四類脫貧人群需要在前述三者的基礎上，進一步“提制”。當然，在實際工作中，致貧原因往往是多元的、復合的，深度貧困人群可能既沒有脫離貧困的想法和勇氣，也缺乏脫離貧困的技能和手段，同時又受制于環境封閉、資源匱乏、信息閉塞等外部因素。因此，只有通過智力扶貧、智力致富，幫助脆弱的脫貧人群提升能力，才能讓他們助人自助、渡人自渡，實現可持續發展和永久脫貧。

防止返貧要“提制”：防止返貧的難度并不亞于脫貧，甚至是有過之而無不及。從地區結構看，深度貧困地區大多自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深。從群體分布看，不少貧困家庭有殘疾人、長期病人，加之陷入深度貧困狀態的人群大多教育水平低、缺乏技能，因此“無力脫貧”。由此，若要全面推進鄉村振興，達成“不返貧、能致富”的目標，則需要綜合協調內生動力、自身能力、制度建設等手段。在資源短缺、脫貧全靠“托底”的地區，必須探索發展權贖買、社會分紅等制度性貧困的解決之道。第一，進行發展權贖買。更新資源資本化的既定思維，將資源保有和維護者納入轉移支付的保障體系，對不開發地區進行發展權贖買，使得深度貧困地區脆弱的生態環境能夠不開發或低度開發，保住一片綠水青山。第二，推動社會分紅。根據詹姆斯·米德的理論，社會分紅是公民經濟權利的重要來源，理論基礎是公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤應該50%作為積累基金，50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加，公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率，對“一方水土養不了一方人”的深度貧困地區更為適用。在具體做法上，可以結合農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、科技扶貧，發展以就地就近就業為主的轉移就業增收，讓有勞動能力和就業意愿的貧困人口實現轉移就業。同時，可以提供更多生態公益崗位，通過購買服務、專項補助等方式，在易返貧的脆弱群眾中選擇一批能勝任崗位要求的，為其提供生態護林員、草管員、護漁員、護堤員等崗位。通過這樣的制度安排，發揮和提升制度效能，對于保障易返貧群眾的生活和提高其收入具有十分重要的意義，也是守住不發生規模性返貧底線的重要法寶。

“三項重點”助力守住“兩條底線”

2022年全面推進鄉村振興的主要工作就是“三項重點”：聚焦產業促進鄉村發展、扎實穩妥推進鄉村建設、突出實效改善鄉村治理。

鄉村要振興，產業必振興，要聚焦產業促進鄉村發展。2022年中央一號文件明確指出：“持續推進農村一二三產業融合發展。鼓勵各地拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，重點發展農產品加工、鄉村休閑旅游、農村電商等產業。”歸根到底，持續推進農村一二三產業融合發展、大力發展縣域富民產業等，都為了促進農民就地創業就業增收，這也是激發脫貧致富內生動力、不發生規模性返貧的根本保障。

鄉村建設，意在整個中國社會之建設，要扎實穩妥推進鄉村建設。梁漱溟先生曾說，“鄉村建設，實非建設鄉村，而意在整個中國社會之建設”。我們要落實鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建的要求，堅持自下而上、村民自治、農民參與。2022年中央一號文件強調要統籌城鎮和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃，嚴格規范村莊撤并，也是為了合理規劃農村土地使用，嚴守耕地保護紅線。

三治結合，依法自治，要突出實效改進鄉村治理。2022年中央一號文件著重強調了三點：加強農村基層組織建設，創新農村精神文明建設有效平臺載體，切實維護農村社會平安穩定。其中內容十分具體，如提出要強化縣級黨委抓鄉促村職責，發揮駐村第一書記和工作隊抓黨建促鄉村振興作用，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系等。改進鄉村治理，是為了營造更加穩定的發展環境，以實現鄉風文明、治理有效。事實證明，在一個治理有效的鄉村內部，村民們更愿意響應政策要求，更有信心脫貧致富。

“一個保障”助力全面推進鄉村振興

要想全面推進鄉村振興，必須推動體制機制創新。2022年中央一號文件著重強調了要加大政策保障和體制機制創新力度，從財政、金融、人才等多個方面入手，指明了體制機制改革創新的具體方向。比如，就農村金融而言，雖然現在的金融服務在大多數地區做到了“村村通”，走在了發展中國家的前列，但這并不代表已經實現了“戶戶有”和“人人用”，很多農戶尤其是老年人使用智能手機還存在困難，更不用說網絡金融服務。而且當前中國的經濟形態已經從以產業利潤為核心的利潤經濟，轉向以租值獲取為核心的租值經濟，“租的價值一方面來源于生態環境，生態環境好就會自然增值，另一方面來源于社會增值，由人口聚集、產業集群帶來的社會增值。租來自于非生產性獲利，利的價值來源于一二三產業的利潤增加，獲取的生產性利潤”。“租利兩得”就能發揮金融的杠桿功能，“四兩撥千斤”，撬動整個鄉村的綠水青山，使其變成金山銀山。為了促成金融創新與社會創新，需要在鄉村產權制度、治理制度等多個方面進行體制機制創新。

總而言之，2022年中央一號文件錨定鄉村振興的總體目標，堅持穩字當頭、穩中求進，對2022年鄉村振興重點工作作出全面部署。其突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向，既具體又務實，明確了全面推進鄉村振興的年度工作要點和任務清單。當前，中國已經由一個農民占絕大多數人口、農業占國民經濟絕大部分比重的鄉土中國成長為一個以城鄉中國為特征的現代化強國。在全面推進鄉村振興的道路上，我們要守好“兩條底線”，牢記“農業興，則百業興；農民富，則國家富；農村穩，則天下穩”，在任何時候任何情況都不能忽視農業、不能忘記農民、不能漠視農村。

正如習近平總書記強調的：“全面小康、擺脫貧困是我們黨給人民的交代，也是對世界的貢獻。讓大家過上更好生活，我們不能滿足于眼前的成績，還有很長的路要走。”全面推進鄉村振興，道阻且長，我們一定要緊密團結、埋頭苦干，奮力開創全面推進鄉村振興新局面。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授，國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”首席專家；中國人民大學副教授肖剛、博士研究生汪慶浩對本文亦有貢獻）

【注：本文獲得國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”（項目編號：20&ZD116）資助】

【參考文獻】

①周立：《世界糧食危機與糧食國際戰略》，《求是》，2010年第20期。

②周立：《以“志智制立體扶貧”解決深度貧困》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第14期。

③周立：《實施鄉村建設行動與全面推進鄉村振興——中國共產黨領導“三農”工作的百年歷史抉擇》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第12期。

責編/孫渴 美編/李祥峰

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