【摘要】近年來，中央一號文件對于農村養老問題持續關注。農村養老問題已成為制約鄉村全面振興和城鄉融合高質量發展的一大關鍵因素，關涉民生福祉增進和共同富裕實現，必須納入鄉村振興戰略統籌謀劃。農村社區養老兼具家庭和社會養老雙重優勢，更加契合“三農”發展、鄉村振興的現實需求以及鄉土中國文化習俗。為有效紓解農村養老困局，當務之急是以政府為主導，有效整合既有城鄉養老要素資源，依托農村內生村治組織，嵌入外部社會組織并引入社會慈善力量，構建農村社區養老共同體。同時也要積極應用新興信息技術，智慧賦能農村社區養老服務供給。

【關鍵詞】城鄉融合發展 農村養老 中央一號文件 【中圖分類號】F323.89 【文獻標識碼】A

近期，2022年中央一號文件正式發布，其中強調扎實穩妥推進鄉村建設，要求“加強基本公共服務縣域統籌……提升縣級敬老院失能照護能力和鄉鎮敬老院集中供養水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務。”近年來，中央一號文件對于農村養老問題持續關注。2020年中央一號文件提出，“發展農村互助式養老，多形式建設日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務”。2021年中央一號文件對農村養老問題作出部署，提出要健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養老服務設施建設，發展農村普惠型養老服務和互助性養老。

作為全球第一的老年人口大國，當下我國不僅老齡化日益加劇，而且“城鄉老齡化倒置”凸顯。第七次全國人口普查數據顯示，60歲以上農村老年人比重為23.81%，比城鎮高7.99%。未來還將衍生累積效應。據預測，到2028年，中國農村老年人口比重將突破30%，相比城市高出11個百分點。再疊加城鎮化、工業化推進過程中大量青壯年勞動力轉移進城，農村將呈現“原子化”“空巢化”趨勢，傳統的家庭養老功能進一步減弱，使得農村養老公共服務需求激增。但是，城鄉發展不平衡，農村養老資源相對缺乏，農村養老服務供給不足，導致農村養老供需結構性矛盾突出。這不僅阻礙了民生福祉的增進和共同富裕的實現，也成為制約鄉村全面振興和城鄉融合高質量發展的一大關鍵因素。因此，如何補齊中國農村養老短板成為亟待解決的重要課題。

紓解中國農村養老問題必須直面三重短板

第一，城鄉養老服務發展不均衡，農村養老資源相對短缺。檢視當下我國養老公共服務供給，在規劃安排、資源配置、制度建設等方面還呈現重城市、輕農村的特征。相較于城市機構養老、社區養老、以房養老等多樣化的養老路徑選擇，多數農村老年人還主要依靠家庭養老、鄰里照料及土地養老，養老資源相對匱乏，在人員、場地、設施、經費等各方面均不同程度地存在缺口，而且有限的養老資源配置也呈現碎片化、分散化，大大削弱養老服務的可及性。農村老年人可享受的養老公共服務內容匱乏、供應方式較為單一，主要是提供代辦、就餐、生活照料等簡單的服務，醫療保健、健康監測、護理康復、社會參與等“軟性”服務建設則較為滯后。尤其缺乏對農村老年人的精神慰藉和照料，涉及興趣培養、老年教育以及社會價值開發等服務嚴重不足。質言之，農村老年人日益增長的對于高質量養老服務的多元需求同養老服務供給不平衡、不充分之間的矛盾還較為突出，嚴重阻礙了民眾獲得感、幸福感、安全感的提升。2022年2月，筆者所在團隊的課題組赴河南、江蘇、重慶、甘肅等八省市的部分農村開展農村養老問卷調查，統計數據顯示僅有38%的受訪老人對農村養老服務供給表示滿意或者基本滿意。

第二，農村家庭養老功能弱化，養老供給能力持續降低。受制于傳統文化和鄉土情結影響，居家養老依然是我國農村養老的主流選擇。但是隨著城鎮化推進、家庭結構變化以及鄉村文化變遷等，使得家庭養老在經濟支持、生活照料和精神慰藉等方面的功能漸趨弱化，養老供給能力持續降低。一方面，家庭養老投入不足。當下，農村養老社會保障水平還有待提高，老年人受體力與技術等制約，自身收入減少且缺乏積蓄。著眼于發展需求，多數農村家庭往往選擇將有限收入優先投入房屋建設、子女教育等領域，對老人養老投入呈現邊緣化態勢。問卷數據顯示，有76%的受訪家庭贍養父母的支出在家庭年度總支出中的占比不到10%。另一方面，精神慰藉缺乏。城鎮化進程加快使得青壯年勞動力向城市單向流動，農村“空巢化”“空心化”加劇。此外，由于家庭小型化和計劃生育政策等影響，傳統家庭代際結構關系和孝道文化受到沖擊，農村老人難以獲得家庭關照和親情關懷，面臨無處寄托的精神貧困。問卷數據顯示，只有14%的受訪老人表示“沒有精神空虛或孤獨感”。

第三，農村機構養老和社會養老供給不足，養老公共服務發展滯后。由于經濟負擔能力和傳統養老觀念限制，多數農村老年人及其子女對機構及社會養老服務持懷疑和排斥的態度。問卷數據顯示，有79%的受訪子女明確表示“不愿意將父母送往養老機構養老”。這必然導致養老機構的投入在短期內難以產生效益。同時，城鄉養老資源分配不平衡，農村養老投入長期不足，農村養老服務欠賬較多。不僅如此，目前農村養老機構多為公辦敬老院，服務對象具有選擇性，主要是五保人員和貧困人員，多數農村老人也難以獲得其服務。而農村民營養老機構數量則整體偏少。以村委會數量為基數進行估算，目前在農村注冊登記的養老機構、社區養老照料機構和社區互助型養老設施的覆蓋率僅為6.4%、12%、19%。農村社區養老院覆蓋率僅相當于城市的二分之一，而托老所或老年日間照料中心覆蓋率僅相當于城市的五分之一。

對于民營養老機構而言，由于農村公共資源偏少，且農村老年人經濟負擔能力弱、居住分散。相較于城市，其養老服務呈現投入更大、周期更長、收益更少、風險更高的特點，因此一般缺乏供給農村養老服務的動力。且市場資本主要關注成本和收益，只對最佳營利機會感興趣，甚至衍生撇脂效應。高企的收費以及選擇性的服務提供，也使得最需要養老服務的普通農村老人群體難以獲得有效的服務。而非營利的社會組織及社會工作者又大多集中在城市，再加上農村社會養老服務體系在規劃、投入、建設、管理和服務中存在著諸多滯后性，導致農村社會組織參與養老服務也不充分。

總之，我國農村養老資源短缺的局面尚未得到根本改觀，農村養老仍處于兜底、保基本的階段。相較于城市養老，呈現消費能力與有效供給雙重低下的特點。農村不僅“老齡化程度更深”“養老需求更迫切更多元”，“未備先老”“未富先老”也更嚴重，而且養老基礎設施和專業人員更缺乏，供給能力和投入水平更低，供給質量更差。個體和家庭養老力不從心，專業化養老主體缺失問題凸顯，公益性養老發育不足，機構養老資源匱乏，且地區間差異明顯。

依托社區協同多元力量推進農村養老服務供給

習近平總書記強調，“有效應對人口老齡化，事關國家發展全局，事關百姓福祉”。2022年國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確提出要“加快補齊農村養老服務短板”。目前恰逢中央實施鄉村振興和積極應對人口老齡化的雙重戰略，正是破解農村養老難題的良好機遇。農村養老問題的破解絕不是孤立的，必須從現實國情出發，秉持以人民為中心的發展思想，與鄉村振興、城鄉融合發展和實現共同富裕一體化考量，賦予農村居民更多的養老選擇權，進而探索構建中國特色社會主義新型農村養老體系，以期能夠為全球人口老齡化的應對，尤其是農村養老問題的求解，貢獻中國方案和智慧。

應對農村人口老齡化是一項復雜而系統的工程。在農村養老服務供給領域，單純依靠家庭養老、機構養老、國家養老均無法有效克服農村養老困局。農村社區養老是在農村社區范圍內，以家庭養老為基礎，以社區照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區內多元化力量所形成的嵌入式養老模式。它有效整合了家庭和社會的養老功能，聚合社區力量，具有養老“離家不離村”的優勢。《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》強調，“提升社區養老服務能力，著力發展街道（鄉鎮）、城鄉社區兩級養老服務網絡，依托社區發展以居家為基礎的多樣化養老服務”。著眼于落實“十四五”規劃綱要提出的“整合利用存量資源發展社區嵌入式養老”的要求，筆者建議應當由政府主導，依托農村內生村治組織，嵌入外部社會組織，整合城鄉資源，協同政府、市場、社會力量，構建農村社區養老共同體。同時應用新興信息技術，培育創新智慧養老，合力推進農村社區養老服務供給。

充分發揮政府在推進農村社區養老服務供給中的作用

推進農村社區養老服務供給，是實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展的基礎一環。也是補齊民生短板，實現農村高質量發展的核心要務。農村養老服務屬于準公共產品，具有福利性、事業性、普惠性等特征，國家有保護公民的人格尊嚴和基本生存條件的義務。基于“生存照顧”等理論，政府在農村養老服務供給中責無旁貸。本著農村與城市養老服務協調發展的總基調，要充分發揮政府在推進農村社區養老服務供給中的作用。

首先，結合鄉村建設和規劃，做好農村社區養老的規劃和頂層設計。要突出規劃的前瞻性與務實性。構建覆蓋國家、省、市、縣、鄉的上下銜接的農村社區養老服務建設專項規劃體系。

其次，要給予農村社區養老服務傾斜性的政策和制度支持。以需求為導向，適度降低農村社區養老服務準入門檻。通過土地、稅收、財政、金融、人才以及產業等優惠扶持政策措施，引導支持各類主體積極參與農村社區養老服務供給。大力培育老年協會等農村社區為老服務社會組織，強化農村老年人社會支持體系建設。盤活閑置農宅，鼓勵農村集體建設用地優先用于發展養老服務。同時，加快建立農村養老服務領域公共財政的長效性投入機制、預算動態增長機制和績效評估機制，逐步提高農村社區養老服務設施的建設運營補貼水平和質量。

再次，要強化農村社區養老服務監督管理。規范養老市場秩序，堅守養老服務質量和安全紅線，切實消除各類質量和安全隱患。需要健全養老服務質量標準體系，有序推進等級劃分與評定、服務質量、服務安全等養老服務國家強制性標準貫徹落實。完善農村社區養老服務領域跨部門協同綜合監管機制、第三方評估機制和社會信用體系建設。

最后，著眼于農村養老服務的公共性和公益性，政府應發揮好兜底保障作用。不僅要健全農村普惠性、保障性養老工程，兜底保障經濟困難、失能、半失能、高齡老人養老服務的可獲得性，也要對于社區養老服務供給的持續性、適當性承擔擔保責任，確保養老服務不中斷。在農村社區養老服務供給中遭遇危機或障礙，導致不能持續、穩定地供給的情況下，政府有義務采取必要的補救和接管措施。

整合城鄉要素資源，形成農村社區養老合力

阻礙農村社區養老服務供給的關鍵是養老資源缺乏。解決之道在于打破城鄉資源分散割裂，強化資源優化整合，健全農村社區及村治組織與外部社會組織、社會工作者、社會志愿者、慈善組織、城市社區養老組織等主體的多方聯動機制，構建農村社區養老共同體。

第一，發揮村兩委和農村集體經濟組織的組織優勢，促進鄉村治理與社區養老服務協同聯動，將農村社區養老服務發展有機融入鄉村振興戰略實施和基層社會治理體系現代化建設。一方面，把農村社區養老服務發展列入村兩委工作的考核內容和鄉村振興評估指標體系。另一方面，引導鼓勵有條件的農村集體經濟組織適度預留一定的集體股，專項用于發展農村社區養老，服務集體成員，增強養老服務發展的可持續性。

第二，嵌入外部社會組織，整合引進城市資源，提升農村社區養老服務的專業性。首先，依托專業社工組織和社會工作者，建立社區嵌入型的小微養老機構，就近為老人提供專業的養護、康復、托管等一站式的服務，并將其作為整合社會資源的樞紐。其次，有條件的地區可以探索開展城鄉社區養老共建活動。推動城市養老服務資源和社會工作資源向農村延伸，促進城鄉融合協同發展。再次，重視發揮第三次分配作用，創新慈善機制引入慈善力量有序開展農村社區養老公益項目，發端于英國的社會影響債券制度等值得借鑒。最后，以鄉村建設行動為抓手，著力孵化農村內生力量，大力培育老年協會等農村為老服務的社會組織。

第三，多措并舉盤活農村土地、勞動力、產業等內部養老資源，激發農村社區養老內生動力。整合村內閑置農宅和集體建設用地等資源，完備社區養老服務場所和設施。利用村內留守婦女、健康低齡老年人、返鄉人員等人力資源優勢，發揮黨員和志愿者的引領作用，依托“時間銀行”“愛心超市”等多種創新手段，通過規范化培訓，使其參與社區養老互助服務。統籌開發農業產業資源與農村社區養老資源，推動農業產業鏈和農村養老產業鏈的融合延伸。

借力新興信息技術，智慧賦能農村社區養老

相較于城市社區的智慧養老，我國農村社區智慧養老發展還處于探索起步階段。在借鑒城市經驗的基礎上，需要綜合考量農村地區的經濟發展、基礎設施、互聯網普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農村經濟、社會、文化特點的本土化的智慧養老模式和產品，為老年人提供多方位的個性化和精細化養老服務。

第一，農村社區智慧養老是一個復雜的系統工程，涉及準入機制、評估機制、監督機制等諸多方面，需要預先對相關制度予以頂層設計，同時著手建立規范的農村智慧養老服務標準體系。智慧養老實施中會涉及老年人權益保護、法定監護人授權及權利讓渡，相關主體責任劃分等諸多問題，也需要予以明確。

第二，建立數據整合信息共享機制。農村社區智慧養老的實施，離不開對于分散數據資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體的基本信息的收集和整合，動態信息的監測和處理、綜合信息的利用與反饋等機制，以實現數據有效采集、傳輸、存儲、管理、監控和統計分析，優化農村智慧養老方案，精準匹配對接城鄉養老服務資源供給與農村社區養老服務需求。

第三，依托鄉村振興戰略實施，推進農村信息化建設，尤其是智慧養老信息基礎設施建設。提升無線網絡的使用率和普及率，開發符合農村社區養老實際的智慧養老網絡平臺及技術。完善多層次的農村智慧養老財稅、金融支持體系。強化對于農村社區相關人員的培訓，尤其要著力提升農村老年人對科技和網絡產品的認知和接受能力，幫助其跨越“銀色數字鴻溝”。

（作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任）

【注：本文系國家社會科學基金項目“我國糧食安全保障法治化的困境與克服研究”（項目編號：21BFX110）和教育部規劃項目“糧食安全的農田保障制度構建研究”（項目編號：20YJA820010）的階段性成果】

【參考文獻】

①陳錫文：《中國農村公共財政制度》，北京：中國發展出版社，2005年。

②王廣輝：《國家養老責任的憲法學分析》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2020年第3期。

③李蕊：《公共服務供給權責配置研究》，《中國法學》，2019年第4期。

責編/韓拓 美編/李祥峰

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