【摘要】在國家政策導向和實踐推動下，整體系統保護因符合生物多樣性保護的科學機理、功能關聯性、多元化利益平衡等要求，開始成為我國生物多樣性保護法治體系建設的重要內容。在法治視野下，生物多樣性整體系統保護不僅具有保護目標整體性、法律規制手段多樣性、保護主體協同性等法理基礎，而且在生物多樣性跨境保護、流域性生態環境保護、自然保護地整體性保護等方面已有充分的法治實踐。立足于生物多樣性整體性保護的意涵和現有法治基礎，今后可從法律規范體系、行政監管體制、科學評估機制、公私協同的保護模式等角度為實現生物多樣性法律規制范式向整體系統轉變提供路徑保障。
【關鍵詞】生物多樣性 法律規制 范式轉變 整體系統
【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.005
【作者簡介】秦天寶，武漢大學環境法研究所所長、教授、博導。研究方向為環境法、比較法、國際法。主要著作有《生物多樣性保護的法律與實踐》《Research Handbook on Chinese Environmental Law》等。
2021年夏，一群云南亞洲象舉家遷徙、北移南返的“冒險”旅程引起社會各界關注。此次云南亞洲象群北移南返安全防范和應急處置工作，反映了社會各界在政府有關部門的組織協調下積極參與野生動物保護工作，深入貫徹了人與自然和諧發展理念，是我國生物多樣性保護工作進展的一個縮影。此次亞洲象北移南遷事件也為生物多樣性保護工作提出了一系列問題：生物多樣性保護的對象是否僅為個別珍稀野生物種？生物多樣性保護的方式是不是單純劃定相關的自然保護區或制定相關保護名錄進行保護？生物多樣性保護目的是否就是對有關生態物種資源進行嚴格保護？同時，在法治的視野下，當前生物多樣性法律保護在法治理念、立法形式、行政監管等方面仍然具有單一性和分散性，逐漸難以滿足生物多樣性的整體性保護需求。在此背景下，為明晰新時代生物多樣性保護的總體目標和法治需求，我們需要把生物多樣性保護的科學機理貫徹于法治保障實踐當中：基于生物多樣性保護的整體系統性，生物多樣性保護法律規制同樣需要轉向整體系統的范式。
整體系統理念是生物多樣性保護法律規制的必然要求
堅持整體系統理念不僅是立足于生物多樣性保護的種類多樣性、范圍廣泛性、生態系統關聯性等特征，實現生物多樣性全方位保護的現實需求，而且也是在人與自然和諧發展的視域下，協調人類對于生物資源的開發利用需求與生物資源可持續發展之間關系的首要前提。
符合生物多樣性保護的科學機理。2021年10月，在我國昆明舉辦的2020年聯合國生物多樣性大會上，“生態文明：共建地球生命共同體”成為此次大會的重要主題，此次大會從“地球生命共同體”的角度詮釋了世界各國對于生物多樣性整體系統保護的關注。生物多樣性是人類賴以生存的必要條件，是人類社會可持續發展的重要基礎。生物多樣性由遺傳資源多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性三個層次構成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一個生命共同體，對維持全球生態平衡具有重要意義。[1]生物多樣性保護除了對遺傳資源、物種、生態系統三個層次進行綜合性保護以外，還從自然生態整體系統觀的角度強調了生物多樣性系統內部的密切關聯性，即生物多樣性保護應當在滿足自然生態系統可持續發展需求的前提下，對不同層次、不同種類、不同領域的自然生態要素進行綜合性、整體性保護。在此背景下，整體系統理念除了秉持傳統自然生態保護中對個別物種或資源的利用可持續性、數量增長性保護理念以外，更為關注生物多樣性所包括的各種物種資源、遺傳資源、生態系統之間對于實現整體自然生態永續發展的協同增益性，把各種自然生態要素有機統一地納入生物多樣性保護的整體系統框架之內，從而以整體性自然生態系統的協同保護推進人與自然的和諧發展。
生物多樣性保護的科學機理除體現為自然生態系統的整體系統性外，還從國家安全體系的視角反映出生物多樣性保護的整體系統性。隨著經濟全球化深入發展和我國對外開放不斷擴大，進出境的動植物及其產品種類和數量增勢明顯，動植物疫情和外來物種入侵等問題也因此被納入生態安全的范疇；與之類似的是，生物遺傳資源流失、生物多樣性減少在我國也被視為生態安全問題加以防范。[2]隨著2020年生物安全被納入國家安全體系，作為生物安全重要內容的生物多樣性保護工作除了具有改善生態環境質量、保護生物資源多樣性目標以外，還被賦予了保障國家安全的責任，尤其是《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）明確了“防范外來物種入侵與保護生物多樣性”內容后，整體系統觀念更為符合生物多樣性保護實現改善生態環境質量、保障國家安全的多重任務需求。在國家安全視域下，生物多樣性保護作為生物安全的重要組成部分成為國家安全體系的關鍵環節，從而根據《生物安全法》確立了“保障人民生命健康，保護生物資源和生態環境，促進生物技術健康發展”的基本目標。在此背景下，整體系統觀念在生物多樣性保護中的貫徹融入則不僅體現為自然生態系統內部的整體協調保護，而且還是作為國家生物安全戰略部署的重要內容，通過統籌規劃自然生態保護、公眾生命健康、生物技術三者之間的協同共進關系，實現生物多樣性保護在國家安全體系中的應有價值。
適應生物多樣性系統的功能關聯性。從綜合生態系統的視角來看，生物多樣性的保護需考慮系統內的所有構成要素的特性和分布，把握要素的運行方式及關聯，分類調整以驅使其轉化產生向心保護的整體動能。[3]在整體系統理念下，生物多樣性保護不再局限于對特定種類、特定領域的生物資源或生態系統進行孤立性保護，而是立足于生物多樣性種類多樣、系統多元、領域廣泛等特征，強調生物多樣性各個自然生態要素之間的功能關聯性和生物多樣性系統的統一性，以自然生態要素的系統性保護實現生物多樣性的整體性保護。黨的十九大報告明確了“構建生態廊道和生物多樣性保護網絡”的要求，在國家政策導向層面強調了生物多樣性系統的功能關聯性。除了政策導向以外，深圳首條用于野生動物保護的生態廊道、河南沿黃710公里生態廊道、珠三角地區水鳥生態廊道等地方生態廊道建設則從實踐的角度體現出生物多樣性系統的功能關聯性。生態廊道主要是依據生物多樣性保護需求，以線性或帶狀形式把孤立的、分散的生態系統單元進行空間連接，從而為該廊道內物種之間、生態系統之間的協調有序發展提供充分的生態空間。生態廊道建設不僅體現了以自然生態要素的系統關聯性推動整體性保護的生物多樣性保護理念，而且也是整體系統觀念下生態功能導向的生物多樣性保護機制的科學實踐。
以生態廊道、自然保護地為代表的保護措施反映了整體系統的保護理念與生物多樣性系統的功能關聯性高度契合，體現了生物多樣性對完整生態系統的綜合保護。與此同時，生物多樣性系統的功能關聯性還推動了人類對于生物多樣性系統過度索取和破壞的反思，進而為重構人與自然之間和諧關系提供了整體系統的生物多樣性保護理念。人類社會對于生物多樣性的保護主要受人與自然之間關系的影響，由于長期以來對生物多樣性系統的功能關聯性認識不足，人類社會往往過度利用和恣意破壞生物多樣性資源來滿足自身短期的生存發展需求，最終造成生物資源乃至生態系統的破壞，從而影響人與自然之間和諧永續關系。隨著人類社會對自然發展規律的認識深化，生物多樣性系統的功能關聯性開始成為生物多樣性保護的科學依據。人類開發利用各種生物多樣性資源除了堅持保育、修復以外，開始更為關注開發利用單一生物資源或生態區域對于整體自然生態系統的影響，并將此種影響作為規制其開發利用行為的重要準則，從而體現出生物多樣性系統的功能關聯性對整體系統保護理念的現實要求。
平衡生物多樣性保護的多元化利益。環境利益融合了生態性利益、精神性利益以及環境經濟利益等核心利益，從屬性上說包括環境公益和環境私益。它的復雜性在于其不單需要對個體私益的協調，還涉及了環境公益，正是這種環境利益的公益屬性與私益之間的沖突迫切需要法律公平地重新進行利益配置。[4]在生物多樣性保護實踐中，生物物種、資源或系統的保護往往被看作是環境公益，而在此過程中為保護環境公益往往需要個體環境私益進行讓渡或減益，從而實現生物多樣性保護的整體性目標。然而，生物多樣性保護中環境公益的實現不是對環境私益的絕對壓制和侵犯，而是在整體性生物多樣性保護目標的范圍內對環境公益與環境私益進行綜合評價，最終獲得環境利益的增益或減損的尺度和范圍。
在生物多樣性保護中，顯性矛盾是生物資源保護和開發利用的矛盾，隱性矛盾是生物多樣性保護的公共利益與生物資源利用主體個體利益之間的矛盾。[5]平衡生物多樣性保護的公共利益與生物資源利用主體個體利益之間的矛盾不應當是僅在數量方面增加或減少利益，而是應當把環境公益與環境私益統一納入生物多樣性保護整體性目標當中，通過科學評估研判獲取兩者最大利益公約數，最終獲得生物多樣性保護環境利益的整體質量保證。所以，在整體系統理念下，生物多樣性保護對多元化利益的平衡首先應當準確把握公共利益與個體利益的范圍和內容，實現經濟、社會與自然生態三者的可持續發展。然后在此目標指引下對生物資源或生態系統保護、經濟發展、文化傳承等個體利益要素進行綜合協調，從而實現生物多樣性保護多元化利益的平衡。
生物多樣性整體系統法律規制的法理闡釋與法治實踐
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現代化新的偉大實踐中，創造性地發展了中國特色社會主義法治理論，創立了習近平法治思想。[6]習近平法治思想作為建設新時代中國特色社會主義法治國家的思想引領與核心準則，為生物多樣性保護法治建設提供了明確方向。在習近平法治思想引領下，我國生物多樣性保護法律規制向整體系統范式轉變不僅有了堅實的法理基礎，而且當前生物多樣性保護法治實踐也為生物多樣性保護法律規制范式的轉變提供了有益經驗。
法理闡釋。習近平法治思想提出的“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”理念，使得生物多樣性保護法律規制范式向整體系統的轉變不僅在自然生態整體性保護層面獲得了科學理念指引，而且也在法治體系建設方面明確了生物多樣性整體系統保護的法治保障路徑。
1.生物多樣性保護目標的整體性。山、水、林、田、湖、草，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林草，它們相互作用、相互聯系、相互影響。生態系統的整體性要求對生態系統保護的立法規制必須遵循其整體性的特征。[7]在生態整體主義理念下，生物多樣性保護的法律規制目標應當與自然生態系統整體性保護相契合，以實現自然生態整體性保護為整體目標，通過綜合性法律規制手段對生物多樣性蘊含的各種自然生態要素進行層次性、系統性保護，從而促成以整體系統的目標推動形成系統綜合的生物多樣性法律規制體系。
在環境法視域下，生態整體主義并非意味著向生態中心主義的轉向，而是在保護路徑和保護手段上更加關注生態系統的整體性（而非其組成部分），更加強調法律主體的環境保護義務以及生態系統對人類行為的限制。[8]也就是說，生物多樣性保護目標的整體性除了立足于自然生態系統的整體關聯性特征以外，更為關注運用法律規制手段實現人類社會發展與自然生態的整體統一。此外，生物多樣性保護目標的整體性是在把人類社會與自然生態共同納入統一共同體的前提下，通過生物多樣性保護的各種法律關系，明確各法律主體間的權利與義務，合理規制人類利用開發生物多樣性資源的行為，從而實現人類社會與自然生態系統和諧永續發展的最終目標，從而實現作為調整社會關系的主觀性法律規制范式與作為自然生態系統的客觀性生物多樣性資源之間的銜接融合。
2.法律規制手段的綜合性。生物多樣性保護法律規制以實現自然生態系統的整體保護為根本目標，而此中所包含的自然生態個體、物種種群、生物資源體系、生態系統等內容都屬于法律規制的范圍，即法律規制必須立足于整體性規制目標，采用針對性、類別化的手段對生物多樣性體系中的各要素進行具體保護，從而實現法律規制層面生物多樣性保護的整體系統性。在生物多樣性保護實踐中，以平衡多元化的利益結構為主要目標的法律規制活動不僅應采取具有強制執行力的行政管制型手段去對抗損害公共利益的個別非法行為，而且為獲取利益主體對于法律規制活動的共同支持，還應當注重匯集和發揮各利益主體在生物多樣性保護中的合力。發揮著思想教育、行為引導、政策宣示等功能的行政指導型法律規制手段將為生物多樣性保護法律規制提供更為靈活有效的選擇。
在生物安全視角下，生物多樣性保護是生物安全風險預防的重要環節。為實現風險防控的整體性和全過程性，需要通過系統性的法律手段對生物多樣性進行全方位保護。生物安全風險固有的傳擴力不以任何行政邊界為限制的法治意義在于其必須采取系統化視角，盡可能地全面覆蓋或明或暗的風險“增生點”，上述種種制度措施歸合為生物安全風險活動的全程控制機制。全程控制的風險應對機制需要協調各行政主體和企事業單位的工作以達成相對穩定的常態化保障效果。[9]在風險社會的時代背景下，生物多樣性保護除了強調整體自然生態系統保護以外，還具有實現生物安全風險全面性防控的意涵，并且基于生物安全風險的領域多樣性、風險來源不可預測性、損害不可逆性等特征，此種風險防控理念更為注重對風險的提前識別和全過程管控。因而，生物多樣性保護法律規制手段的綜合性不僅體現為不同主體基于自身風險防控資源而采取的系統化風險防控手段，而且也表現為基于整體風險防控的需求，生物多樣性保護在不同領域和具體環節對于法律規制手段要求的差異性。
3.生物多樣性保護利益主體的協同性。由于生物多樣性保護蘊含了政府代表國家行使的有關生物資源國家所有權、利益相關者通過法律授權獲得的生物多樣性資源的利用權、收益權等，反映了生物多樣性保護必須是在整體利益平衡的理念下對不同利益主體進行協同保護。同時，生物多樣性的整體系統保護不僅體現了法律對多元化利益結構的衡平，而且也要求各利益相關主體應當基于共同的整體性保護目標構建一種互動協作的關系。在風險防控視角下，政府不得不擴展其權力邊界，積極防控各種公共安全風險。這是因為，在個體層面，任何個體都無力單獨實現公共安全，因而只能由政府保障公共安全，確保公共安全成為政府的基本義務；與之相應，個體需要讓渡部分權利，政府需要擴張部分權力。[10]在此過程中，生物多樣性保護因其系統廣泛、要素復雜、領域多元等特征推動多種主體成為了生物多樣性保護的利益相關者，并且結合生物多樣性保護與生物安全的密切關聯性，使得生物多樣性保護利益主體結構呈現政府領導下多主體協作參與的樣態。
生物多樣性保護利益主體的協同性除了注重政府領導下的利益主體多元化以外，也強調了政府內部各行政部門的行政行為協同一致性。在生物多樣性保護法治實踐中，行政主體尤其是政府依據法律授權承擔著生物多樣性保護的重要職能，而政府的各行政部門則決定了政府職能的實現效率和價值。為實現生物多樣性保護的統一性，政府應當保證其開展生物多樣性保護決策制定、執行、監督等行政監管活動的“鏈條式”特征，避免部分政府部門因自身片面利益而出現的孤立性、隱蔽性行政行為，從而割裂政府生物多樣性保護工作的整體性和連貫性。
法治實踐。黨的十九大報告提出：“實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性”。隨著我國社會主義法治國家建設工作的全面推進，在國家政策導向下，多元化的法治實踐也為生物多樣性法律規制的范式轉變提供了可靠經驗借鑒。
1.生物多樣性的跨境保護。生物多樣性保護的整體系統性除了關注自然生態系統的整體保護以外，還強調了以特定區域的生物多樣性系統為范圍進行整體性保護，并且此種保護往往因呈現明顯跨境特征而要求多個國家乃至全球的通力合作從而實現生物多樣性的整體系統保護。我國因邊界線極長，覆蓋自然生態系統廣泛，使得跨境保護成為生物多樣性保護的重要內容。當前，我國在東北地區設立了三江、八岔島、洪河、興凱湖、達賚湖5個雙邊或多邊跨界自然保護區，規劃在建的有汪清、琿春兩個跨界自然保護區；在西南地區設立了中越跨境生物多樣性景觀和廊道、中老跨境生物多樣性聯合保護區域兩個雙邊跨境生物多樣性保護區，規劃建設的有高黎貢山中緬聯合保護區。[11]
在我國生物多樣性跨境保護的法治實踐中，一方面在規范體系層面形成了包括國際公約、雙邊或多邊條約、國際宣言或共識以及國內法律規范在內的多層次制度體系，為我國生物多樣性的跨境保護提供了具體的行為規范和利益保障；另一方面在國際合作機制框架內，我國與相關國家和地區也形成了國家之間、地方政府之間、社會組織之間的綜合性合作機制。2021年10月，在昆明舉行的聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上通過的《昆明宣言》也重點強調了“各國政府繼續合作推動將保護和可持續利用生物多樣性納入或‘主流化’到決策之中，包括將生物多樣性的多元價值納入到政策、法規、規劃進程、減貧戰略和經濟核算中，并加強生物多樣性跨部門協調機制”等加強生物多樣性保護國際合作的內容?？梢?，我國生物多樣性跨境保護的法治實踐不僅體現了生物多樣性保護對于跨境乃至全球合作的客觀要求，而且伴隨著中國在國際生物多樣性保護工作中展現的負責任大國擔當，我國開始成為生物多樣性跨境保護法治實踐的重要倡導者和引領者。
2.流域性生態環境保護。2021年3月起施行的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）從立法層面反映了我國首部國家層面的河流流域立法對于生物多樣性系統進行整體性保護的理念。該法第四十條第三款規定：“國務院林業和草原主管部門和長江流域省級人民政府林業和草原主管部門會同本級人民政府有關部門，根據不同生態區位、生態系統功能和生物多樣性保護的需要，發布長江流域國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍，加強對長江流域濕地的保護和管理，維護濕地生態功能和生物多樣性。”在流域性生態環境保護有了國家專門立法依據背景下，生物多樣性保護的法治實踐也更具整體系統性。《長江保護法》堅持遵循長江流域生態環境的系統性、完整性特征，不僅注重長江全流域生態環境保護，而且提出了生物多樣性整體系統保護的新理念。《長江保護法》對生物多樣性保護除了注意對生態系統和生物資源的保育性保護以外，更為強調以保護、修復和永續發展為核心的整體系統保護，并以此為相關法律制度布局的重要依據。同時，為保證生物多樣性保護的空間覆蓋范圍和監管效率，《長江保護法》基于生物多樣性保護的區域空間性，不僅設置了跨行政區域的生態監管機制，而且在此機制下明確了基層行政主體相關監管職責，實現了長江流域生物多樣性保護監管機制的整體系統性。
3.自然保護地的整體性保護。自然保護地是對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種和重要遺傳資源的國家公園、自然保護區、各類自然公園所在陸地、陸地水體或者海域，依法劃定一定面積予以特殊保護和管理的區域，建立自然保護地體系的首要目標是增加生物多樣性就地保護的有效性。[12]我國目前已建立自然保護區2740多個，總面積約占陸地國土面積的14.8%，保護了我國超過90%的陸地自然生態系統類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數重要自然遺跡。[13]2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），在明確了自然保護地對于生物多樣性保護的重要價值前提下，分別從總體思路、分級管理、科學利用、多方參與等角度明確了我國自然保護地建設的政策導向。該《意見》明確的“保持生態系統完整”“實行全過程統一管理”等理念，不僅反映了新時期我國自然保護地建設整體系統理念，而且為生物多樣性保護法律規制的范式轉變提供了政策依據。此外，2020年12月，生態環境部印發的《自然保護地生態環境監管工作暫行辦法》頒布施行以及今后將出臺的《中華人民共和國自然保護地法》也反映出以保護自然生態系統整體性和生物多樣性為主要目的的我國自然保護地保護法治體系也將向整體系統轉型。
生物多樣性保護整體系統法律規制的實現路徑
在新時代背景下，應從整體性的角度準確把握擬解決問題的復雜性、關聯性，并在此基礎上構建具有針對性的問題解決系統，通過該系統各個部分的相互作用和聯系形成解決問題的整體性合力。[14]在國家政策導向和實現生態系統整體保護現實需求的推動下，生物多樣性整體系統保護理念的逐步確立，生物多樣性保護的法理基礎與法治實踐更為關注在整體系統層面實現法治建構與生物多樣性保護實踐的目標一致性和體系銜接性，今后推動生物多樣性保護法律規制范式向整體系統轉變的實現路徑可從以下幾方面展開。
建立健全綜合系統的法律體系。良好法律功能的實現不僅需要強大的法律制度設計能力，還需要實施過程中政策的合理運用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。[15]健全完善的生物多樣性保護法律體系一方面把各主體環境利益運用系統規范的形式予以具體表現，通過明確不同主體的權責義務來規范各主體開發利用生物資源或生態系統的行為，從而實現生物多樣性保護的政策宣示、保護理念、原則等內容的具象化；另一方面，立足于整體系統觀念的生物多樣性保護法律體系也有利于整合包括法律規制、行政監管、司法保障、社會參與等多元化的生物多樣性保護資源和手段，從而使生物多樣性保護的目標與法治實踐高度契合。
建立健全綜合系統的法律體系首先要求上位理念和目的的整體系統性。在當前生物多樣性保護法律規范體系中，基于對生物多樣性具體領域或特定物種的針對性保護，現有規范體系仍然體現出明顯的領域孤立性和形式分散性。但是，不可否認的是當前我國生物多樣性保護的法律規范體系已經在很大程度上為法治實踐提供了立法支撐，為今后建立健全綜合系統的法律體系提供了充足基礎。在此背景下，法律體系完善的重心應當是謹慎審視整體系統法律體系的內涵要求，即注重以生物多樣性整體系統的保護為主線，實現現有法律規范體系內部的關聯互通，實現具體性法律規范制度差異性與整體法律規范理念一致性的銜接融合。
通過橫縱法律體系的建構，能夠促進開放聯動的網狀規則運行機制，使法律體系形成“自足自洽的彌散機制”。[16]在今后探討制定國家層面的生物多樣性保護專門立法問題時，應當明確該專門立法的立法定位和框架，不僅應從理念、原則、目的等方面明確生物多樣性整體系統保護的內容，為下位立法的制定和實施提供標準和依據，而且在具體制度設置方面，宜從綜合性、總攬性的角度安排生物多樣性保護的基本制度，如預防性、強制性、指導性等類別化制度，從而在法律制度形式實現整體系統性的同時，為下位法的具體制度設計提供充足空間。同時，作為國家層面的生物多樣性保護立法還應當與《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國生物安全法》等國家層面立法進行互動銜接，圍繞生物多樣性整體系統保護的根本目的將相關法律制度規范予以整合協調，為生物多樣性保護實現自然生態系統的整體性保護以及平衡多元化的利益結構提供體系完善、系統有序的法律制度體系。
強化統一協調的行政監管體制。法律之制是法治的靜態面向，強調法律規則與法律制度在形式上的健全與完善，其關鍵是建立以法律規則為核心的健全的法律體系，進而形成具有內在一致性的法秩序。當法律規范體系基于共同的理念而形成相對無矛盾的、統一的秩序時，即為法秩序。[17]從法律體系的靜態面向轉化為立法者所期待的法秩序過程則需要法律規制和制度的具體實施，保證法律實施效果與立法目的的高度統一，而作為法律執行者的國家公權力機關依法行政、嚴格執法則成為實現法秩序的重要內容。所以，生物多樣性保護法律規制范式的轉變，不僅需要從制度規范體系層面明確整體系統理念和行為規范，而且也應當注重發揮行政監管機制推動生物多樣性保護法律制度與實踐統一協調的重要職能。
生物多樣性保護因具有生態領域多樣、空間范圍廣泛、利益結構多元等特征，使得生物多樣性保護的行政監管機制為實現整體系統的法律體系建構目的，而必須把其行政權力的規制范圍覆蓋到生物多樣性保護的各個領域和環節，實現對生物多樣性中的生物資源和生態系統的全面保護。生物多樣性保護行政監管實踐往往存在多部門職權重疊交叉的情形，容易造成行政監管職權的沖突或失位，影響生物多樣性的整體性保護。統一協調的行政監管機制則不僅需要國家層面生物多樣性保護權威性領導體制的統一組織協調（如《生物安全法》明確的國家生物安全工作協調機制），而且也應當注意克服部分地方生物多樣性保護實踐中因追求片面部門利益而造成的孤立行政執法現象。今后統一協調的生物多樣性行政監管機制一方面在領導體制方面可明確以國家生物多樣性保護協調機制為中心，協調發揮國家有關行政部門的監管合力，實現國家層面監管機制的統一性和協調性；另一方面在地方行政監管方面應關注生物多樣性保護行政行為的整體性，即明確地方各級政府是生物多樣性保護主要監管主體的前提下，實現各級地方政府組成部門在履行行政職能過程中的銜接性，保證地方各級政府行政行為的權威性和統一性，從而實現行政監管機制在推動生物多樣性保護法律規制范式向整體系統轉變過程中執法理念與效果的一致性。
完善多層次的科學評估機制。利用生物多樣性資源應采用可持續的方式，以確保生物遺傳資源的永續利用，而不能基于純粹的功利主義驅動，破壞生物多樣性的自我恢復能力。[18]《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確了“組織對自然保護地管理進行科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況”，“制定以生態資產和生態服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法”等要求，反映出國家政策導向對于建立健全多層次的生物多樣性保護科學評估機制的要求。在順應生物多樣性資源利用客觀規律和政策導向要求下，今后可從自然體系生態系統永續發展與社會價值實現兩方面構建生物多樣性保護的科學評估機制。
根據世界自然保護聯盟的歸納，所有自然保護地的共性目標包括：保護生物多樣性、為區域保護戰略作出貢獻、維護景觀或棲息地及其包含的物種和生態系統的多樣性、具備足夠大的面積確保特定的保護目標的完整性和長久維持、永久維護所擁有的價值、在管理計劃以及監測評估項目的指導之下能夠實現適應性管理的正常運轉、擁有明確和公平的治理體系。[19]同時，根據《長江保護法》第四十一條“國務院農業農村主管部門會同國務院有關部門和長江流域省級人民政府建立長江流域水生生物完整性指數評價體系，組織開展長江流域水生生物完整性評價，并將結果作為評估長江流域生態系統總體狀況的重要依據”的規定，生物多樣性保護主要目標體現為自然生態系統方面的物種資源、區域生態系統等要素在被人類開發利用時能獲得保育性和永續性的保護，從而實現自然體系生態系統的穩定。今后建立以自然生態系統永續發展為標準的評估體系時，除了以物種資源、生態環境的持續發展為標準以外，還應當把相關標準融入到行政執法、權力監督、司法保障等實踐中，從而保障科學評估機制對不同主體行為的全面檢驗和規范。
在社會價值實現方面，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“實施生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網絡”的要求，反映了生物多樣性保護不僅是自然生態環境系統保護的重要環節，而且也在整體系統視域下體現了生物多樣性保護在國民經濟發展總體布局的關鍵地位。黨的十八大以來，隨著生態文明建設成為我國“五位一體”總體布局的重要內容，生態保護不僅反映了我們黨和政府對生態環境保護工作的認識，而且生態文明建設也代表了新時代背景下黨的執政主題、人民核心利益、法治國家建設標準等多元化內容。在此背景下，生物多樣性保護的評估機制除了包括自然生態系統要素以外，還應當把政策貫徹、人民利益保障、依法治國等內容作為評估機制的重要組成部分，從而實現生物多樣性保護與新時代中國生態文明建設的同步協調性。
探索公私協同的保護模式。生物多樣性整體系統性的保護要求對生物多樣性涉及的各種生態系統和物種資源進行全面性保護，而在此過程中擔負重要保護職能的行政主體雖然具有行政職權、行政監管資源等優勢，但是面對系統復雜、種類多樣、利益多元的生物多樣性保護責任時，仍然容易存在保護能力與保護職責脫節的問題。與此同時，生物多樣性保護還涉及不同主體多元化利益的平衡，為實現不同主體在生物多樣性保護事項的趨同一致性，也需要為不同主體構建利益訴求與保障機制。在此背景下，為實現生物多樣性整體系統保護，在立足于生物多樣性保護的領域廣泛性、利益多元性等特征前提下，不僅需要發揮行政主體的監管職權和資源進行公共事務管理的優勢，而且也應當考慮行政主體在技術支持、專業知識等方面存在的不足，并為包括專家學者、專業機構、社會組織、公眾在內的社會主體提供參與生物多樣性保護的充足空間，從而以行政主體與社會主體的協同配合來實現生物多樣性保護的生態維系、利益平衡等目標。
在此基礎上，由于政府、市場和社會多元主體參與生態治理的目的就是要實現公共資源的優化配置，前提是有清晰的主體權利（力）邊界、順暢的訴求表達機制、有效的糾紛化解與溝通平臺。這些只能為法治體系所供給，即立法明晰權利義務關系、執法司法保障權利的實現與主體間的制衡。[20]所以，建立健全生物多樣性保護公私協同的保護模式，仍然需要在法治視野下構建相關的法律規制框架，即以生物多樣性保護的利益保障為中心，在明確不同主體的權責界限前提下，構建行政主體與社會主體之間的利益溝通和保障機制，實現社會主體對行政主體行為的信賴和支持。同時，為避免生物多樣性保護行政決策容易出現的孤立性、專斷性現象，還應當充分發揮社會主體的專業知識、技術能力等優勢，為行政主體的決策制定、法律實施等活動提供可靠的依據和參照，從而在公私協作方面為推動生物多樣性保護法律規制范式的順利轉型提供有益支撐。
結語
生物多樣性保護不僅意味著需要對物種資源、生態系統等自然要素進行全面系統保護，而且也反映了對生物多樣性資源開發利用過程中不同主體的利益平衡，從而為生物多樣性整體系統的保護賦予了新的意涵。在此背景下，我國生物多樣性保護法治的理論基礎與實踐更為注重實現生物多樣性的整體系統保護，法律規制范式在新時代背景下也開始向整體系統轉變。在整體系統理念下，今后生物多樣性保護法律規制范式的轉變不僅在法治體系外在的法治理念、原則等方面強調生物多樣性的整體系統保護，而且基于當前我國法治基礎對于生物多樣性保護的重要價值，此種轉變也體現為法治體系內部的制度設計、組織領導、利益保障等方面銜接更為順暢與協調，從而實現生物多樣性保護法治體系與社會現實需求的高度契合。
（本文系國家社會科學基金重大項目“整體系統觀下生物多樣性保護的法律規制研究”和司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目“整體系統觀下生物安全法律體系研究”的階段性成果，項目編號分別為：19ZDA162、20SFB3026）
注釋
[1]秦天寶、田春雨：《生物多樣性保護專門立法探析》，《環境與可持續發展》，2021年第6期。
[2]章軻：《生態環境部答一財：疫情暴露生物安全治理能力不足》，第一財經，https://www.yicai.com/news/100524777.html，2020年2月28日。
[3]秦天寶、袁昕：《推進生物多樣性跨境區域保護的中國實踐》，《生物多樣性》，2021年第2期。
[4]董正愛：《社會轉型發展中生態秩序的法律構造——基于利益博弈與工具理性的結構分析與反思》，《法學評論》，2012年第5期。
[5]溫亞利、謝屹：《中國生物多樣性資源權屬特點及對保護影響分析》，《北京林業大學學報（社會科學版）》，2009年第4期。
[6]張文顯：《習近平法治思想的基本精神和核心要義》，《東方法學》，2021年第1期。
[7]陳廷輝、林賀權：《從還原主義到生態整體主義：我國環境保護立法模式的轉變》，《西南政法大學學報》，2021年第3期。
[8]參見白洋、楊曉春：《論環境法生態整體主義意蘊及其實現進路》，《山東理工大學學報（社會科學版）》，2019年第1期。
[9]秦天寶：《我國生物安全領域首部基本法的亮點與特征》，《人民論壇》，2021年第11期。
[10]張海波：《總體國家安全觀下的安全生產轉型：從“兜底結構”到“牽引結構”》，《中國行政管理》，2021年第6期。
[11]李正波：《中緬共同研討生物多樣性保護問題，聯合發表宣言——中緬邊境北段生物多樣性保護與可持續發展合作研討會記實》，《云南林業》，2017年第1期。
[12]劉超：《以國家公園為主體的自然保護地體系的法律表達》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2019年第5期。
[13]曹巍、黃麟、肖桐等：《人類活動對中國國家級自然保護區生態系統的影響》，《生態學報》，2019年第4期。
[14]段帷?。骸断到y性生物多樣性保護法律體系的定位與構建》，《中國環境管理》，2021年第4期。
[15]楊宜勇、吳香雪：《政策法律化視角下農村扶貧開發問題研究》，《中共中央黨校學報》，2016年第6期。
[16]張志銘：《轉型中國的法律體系建構》，《中國法學》，2009年第2期。
[17]于文軒：《習近平生態文明法治理論指引下的生態法治原則》，《中國政法大學學報》，2021年第4期。
[18]于文軒：《論野生動物保護法制的生態整體主義進路》，《東岳論叢》，2021年第1期。
[19]Nigel Dudley主編：《IUCN自然保護地管理分類應用指南》，朱春全、歐陽志云等譯，北京：中國林業出版社，2016年，第24～25頁。
[20]郭永園：《協同發展視域下的中國生態文明建設研究》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第50頁。
On the Paradigm Shift of Legal Regulation of Biodiversity Conservation
Qin Tianbao
Abstract: Driven by national policy guidance and practice, the overall system of biodiversity conservation has become an important part of the efforts to establish a legal system of biodiversity conservation in China because it meets the requirements of scientific mechanism, functional relevance and balance of diversified interests needed in biodiversity conservation. From the perspective of rule of law, the overall system of biodiversity conservation not only has the legal basis including the integrity of conservation objectives, the diversity of legal regulation means and the coordination of conservation participants, but also has sufficient legal practice in the cross-border biodiversity conservation, the protection of watershed ecological environment and the overall protection of nature reserves. Based on the meaning of overall biodiversity conservation and the existing legal basis, this article proposes to provide a path guarantee for the transformation of biodiversity legal regulation paradigm to the overall approach from the perspective of the legal regulation system, administrative supervision system, scientific evaluation mechanism and public-private collaborative conservation model in the future.
Keywords: biodiversity, legal regulation, paradigm shift, overall system
責編／趙鑫洋
