【摘要】全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部應當具備規則思維、合法思維、程序思維、權利義務思維、權力監督思維和權力責任思維等法治思維。培育領導干部的法治思維，一是要發揮考核評價和用人導向的作用，二是要強化法治要義和基本法律原則的教育培訓。
【關鍵詞】領導干部 法治思維 法治素養 【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】
習近平總書記2020年2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話中指出：“當前，一些領導干部還不善于運用法治思維和法治方式推進工作，領導干部心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵。”當前，個別地方基層治理中存在“一刀切”等非法治方式，折射出一些領導干部缺乏基本的法治思維，習慣于以言代法、以權壓法，重大決策不經過法制審核或者法制審核走過場。總體來看，一些基層干部的權力規范制約意識、權利保障實現意識、職權法定意識、程序正當意識等還比較缺乏，良法善規供給能力、嚴格規范公正文明執法能力、公正權威高效司法能力等還有待提高。培育法治思維，要抓住領導干部這個“關鍵少數”。
法治思維是領導干部法治素養和法治能力提升的“總開關”
習近平總書記指出：“正反兩方面的經驗告訴我們，國際國內環境越是復雜，改革開放和社會主義現代化建設任務越是繁重，越要運用法治思維和法治手段鞏固執政地位、改善執政方式、提高執政能力，保證黨和國家長治久安。”全面提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力，這是新時代對領導干部的基本要求。
法治思維與人治思維相對立。法治思維就是以法治觀念為基礎，在法治精神、法治原則的指引下，建立良法良規體系，并運用法律規范、原則等對有關事項、問題進行綜合分析、判斷、推理的理性認識過程。法治方式就是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維和法治方式，前者屬于認知，后者屬于行為。人的認知支配人的行為，法治思維支配法治方式。與法治方式相比，法治思維更具根本性。可以說，領導干部有什么樣的思維方式，就可能會有什么樣的行為方式。有學者指出，“沒有法治思維難以形成法治共識，而沒有法治共識，基本不可能有共同接受的法治方式”。對于各級領導干部來說，要求其掌握全面的法律知識不僅不現實，事實上也沒有必要。奧地利哲學家維特根斯坦認為：“一旦新的思維方式得以確立，舊的問題就會消失；實際上人們會很難再意識到這些舊的問題。”只要打開法治思維這個“總開關”，有些問題可能就消失了，有些問題即使存在也能夠運用法治方式去解決。
如今，廣大干部群眾的民主意識、法治意識、權利意識不斷增強，全社會對公平正義的渴望比以往任何時候都更加強烈。“如果領導干部仍然習慣于人治思維、迷戀于以權代法，那十個有十個要栽大跟頭。”樹立法治思維，是領導干部法治能力提升的有效突破口。
領導干部必備的法治思維
領導干部應當具備哪些法治思維？現在看來，還沒有完全形成共識，分歧不僅在于法治思維的種類，還在于即使共同認可的相同類型的思維，其內涵也不相同。比如，有的學者認為規則思維就是科學制定規則的思維，有的學者則主張規則思維就是按規則辦事的思維。2015年2月2日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中指出：“領導干部提高法治思維和依法辦事能力，關鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為。三是要保護人民權益，這是法治的根本目的。四是要受監督，這既是對領導干部行使權力的監督，也是對領導干部正確行使權力的制度保護。”2016 年 1 月 12 日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中指出：“有權就有責，權責要對等。”此外，習近平總書記還在多個場合強調“良法善治”“以良法促發展”。可以發現，領導干部要具備以下六個方面的法治思維。
一是規則思維。法治思維首先應該是規則思維。“立法先行”“良法善治”等強調的就是規則思維，而且是規則思維的兩個方面：先立規矩后辦事、立好規矩再辦事。先立規矩后辦事要求處理好立規矩和行為的關系，即在二者的關系上，須先立規矩后辦事，表現在立法和改革的關系上就是先立法后改革、重大改革于法有據。法律是治國之重器，是治國理政最重要的規矩。依法治國，必須重視高位法律的作用和法律的立改廢釋，加快重點領域立法。比如，應加快行政程序法、國土空間規劃法、不動產登記法、不動產征收征用法等法律的制定，加快突發事件應對法、礦產資源法等法律的修改。“立好規矩再辦事”強調的是規矩的質量。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”古希臘哲學家亞里士多德認為，真想解除一國的內憂應該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機會。
俗話說，“無規矩不成方圓”。其實，僅有規矩也不一定成方圓。治國理政，僅停留在有法可依的層面是遠遠不夠的。良法是善治的前提，高質量發展需要高質量立法，良法能夠提高行政效率、降低行政成本，可以為司法減負。規則思維不僅要求有法可依，更強調良法可依。提高立法質量，必須科學立法、民主立法、依法立法；必須堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性。從而使得法律制度具備公開、明確、穩定、公平正義、無內在矛盾、可遵循、完善、不溯及既往等良法的品質。當下，尤其要強調法律的明確、公平正義、可遵循和完善。馬克思曾言，法律應當是肯定、明確、普遍的規范。明確是良法的基本品格，也是法律規定具有針對性、可操作性，進而管用、好用的必然要求。公平正義是法治的價值追求，要努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。應堅守相似原理，即同樣情況同樣對待、不同情況不同對待，平衡好利益、負擔和責任。可遵循是指法律要求人們做的必須是能夠做的，要讓人們對法律先心“服”后行“從”。法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增強守法意愿。當一項法律長期或普遍沒有被嚴格執行、遵守時，既要考察執法、守法狀況，也有必要反思制度本身是否可遵循。完善主要是從法律體系角度提出的要求。體系化，不僅指規范形式上的體系化，更強調規范價值層面的體系化，尤其是要協調好法律的不同價值。
二是合法思維。法治原則要求憲法法律至上，一切組織和個人都必須接受、遵守憲法和法律。“守法律”“要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為”等強調的就是合法思維。合法思維首先要求合乎法律文本的具體規定。凡事都應當事先問一下“這合法嗎？”或者“這有法律依據嗎？”。立法要遵守《中華人民共和國立法法》等規定的權限和程序。法律適用要找準、用對法律依據，遇到法律沖突時遵守上位法優于下位法、特別法優于一般法、新法優于舊法等基本原則。合法思維還要求在法律沒有規定或者規定不明時，根據立法目的、法律原則填補漏洞、解釋適用法律，不能恣意解釋、適用法律，更不能為所欲為。習近平總書記指出：“制度的剛性和權威必須牢固樹立起來，不得作選擇、搞變通、打折扣。”近年來，比例原則、正當程序原則、信賴保護原則等越來越多地出現在最高人民法院和地方各級人民法院的判決中，這對于監督行政發揮了積極作用。依法行政，不僅要堅守合法行政的底線，更要逐步走上合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責統一的更高階段，為了達到目的（目的本身可能就不當）不擇手段要不得，為了執法效率不遵守正當程序、不尊重相對人的基本權利也要不得。
三是程序思維。“守法律、重程序，這是法治的第一位要求。”“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式實現。”這里“看得見的方式”強調的就是程序。程序思維首先要求公權力的行使要有程序。公權力存在的唯一目的就是公共利益，對于法治而言，程序的價值重于實體。這是因為，相對于實體規定而言，程序規定更加具體可操作，更有利于規范約束“自由裁量權”。領導干部要具備程序思維，摒棄只要結果不要過程或只看結果不看過程的人治思維。要不斷建立、完善程序，認真遵守程序，相信程序的力量。立法需要程序，司法、行政同樣需要程序。程序思維還要求程序應正當。程序的正當性來源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結和公開。要記住“自己不得作自己的法官”等正當程序的要求，否則走程序就是“走形式、走過場”。新修改的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定黨委（黨組）討論決定干部任免事項時，“必須有三分之二以上成員到會，并保證與會成員有足夠時間聽取情況介紹、充分發表意見。……黨委（黨組）主要負責人應當最后表態”；《重大行政決策程序暫行條例》規定討論決策草案時，“行政首長最后發表意見”，這些都體現了程序理性的基本要求。當下，程序設計的正當化任務還很重，執法過程中程序不正當的問題依然存在。
四是權利義務思維。法律是權利義務的規范系統，權利和義務是法律的最小構成單位。對于法律現象，若從權利義務的角度去衡量、判斷，就會清晰得多、輕松得多。權利義務思維首先要求認真對待權利。保護人民權利是法治的根本目的。領導干部不僅要知曉自己手中的公權力，更要明白市場主體享有的私權利，只有如此，方可妥當行使權力。實踐中很多社會矛盾的產生、激化，都與對老百姓、企業的權利重視、尊重不夠有關。領導干部要認識到，相對于公權力，私權利更具有本源性，無財產即無人格，無恒產就無恒心，無救濟就無權利。當然，權利并非不可限制，但對權利的限制是有條件的、有限度的，比如征收征用應當以公共利益為前提，并且有法律根據、程序正當、公正補償。習近平總書記指出：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨政機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。”衡量民法典的實施水平和效果，關鍵在于權利的保護和實現程度。權利義務思維還要求立法立規平衡好各種復雜的利益關系，執法、司法及社會矛盾的處理需要從雜亂繁瑣的事實中分析權利義務的流變。歷史遺留問題再復雜，通過權利義務分析就能理清思路、找到化解的基礎。
五是權力監督思維。規范約束公權力是法治的一項重要使命。權力監督思維首先要求權力要有制約，權力制約是防止權力濫用的有效手段。習近平總書記指出：“權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用。要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。”《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。權力監督思維還要求權力受監督。“不想接受監督的人，不能自覺接受監督的人，覺得接受黨和人民監督很不舒服的人，就不具備當領導干部的起碼素質。”
六是權力責任思維。“有權就有責，權責要對等。”權力責任思維的要義就是有權必有責，權責應相當。有權必有責強調，權力是應當履行的職責，必須行使、不可放棄、不可轉讓，不作為或亂作為均需承擔責任。有權必有責不僅體現在行政執法、司法判案方面，也體現在立法權的行使方面。需要指出的是，現代法律責任主要是過錯責任，讓一個人對他有過錯的行為負責是有道德正當性的。過錯責任也意味著人們只對他可控的有過錯的行為負責，而不是出現不好的結果就追究法律責任，因此，“結果問責”必須謹慎。權責應相當是指，法律責任不到位固然不好，但法律責任不是越重越好。不僅要看到法律責任救濟權利、約束權力的價值，也應清醒地認識到法律責任限制自由的負面效果。權責相當不僅指責任追究方面的相當，也指責任配置方面的相當。這要求應合理統籌配置刑事責任、民事責任和行政責任，也要充分考慮中國的實際，力求權責相當。從實踐看，立法責任配置過輕的狀況正在改變，執法既要避免“寬、松、軟”，也要防止“一刀切”“過分嚴”；對領導干部的問責追責也應不斷提高精準度，切忌泛化、簡單化。
培育領導干部法治思維應突出兩個重點
培育領導干部法治思維，應發揮考核評價和用人導向的作用。基于社會認知理論，領導認知與環境交互作用決定領導行為。培育法治思維，不能忽視法治環境的重要作用。考核評價是“指揮棒”、選拔任用是“風向標”。要把法治素養和依法履職情況納入干部考核評價的重要內容，讓尊法學法守法用法成為領導干部的自覺行為和必備素質。習近平總書記指出：“用人導向最重要、最根本、也最管用。如果我們不是把嚴守黨紀、嚴守國法的干部用起來，而是把目無法紀、膽大妄為、飛揚跋扈的干部用起來，那就必然會造成‘劣幣驅逐良幣’現象。”對領導干部的選拔任用一定要加大法治的權重，對領導干部的問責追責一定要依紀依法。要加強管理、強化監督，設置領導干部法治素養“門檻”，發現問題就嚴肅處理，不合格的就要從領導干部隊伍中剔除出去。
培育領導干部法治思維，應加強法治要義和基本法律原則的教育培訓。培育法治思維，離不開必要的法律知識儲備，畢竟法治思維不會“憑空產生”。但更重要的是，要讓領導干部理解悟透法治的要義、掌握基本的法律原則。尊崇法治、信仰法治，需要認識到法治規范約束公權力、保障私權利的核心使命；認識到法治既是一種方法，更是一種價值，社會主義核心價值觀就包括法治，工具可以靈活取舍，價值更為長久甚至永恒；認識到法治是一種觀念，更是一種文化，只有文化自覺意義上的法治才是可靠的、穩定的法治。人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。另外，世事無窮、知識膨脹，但原則有限。法律原則是法律的“宗”，是法治的靈魂和方向，具體法律規定是法律原則的展開。掌握了法律原則，就不至于在復雜的法律規定中迷失方向，從而犯一些原則性的低級錯誤。領導干部法治素養提升的有效方式就是學習掌握基本法律原則。
全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。現階段，領導干部已基本具備立法先行、嚴格遵守法律具體規定、遵守程序、有權必有責等觀念。當下及未來一段時期，領導干部應重點加強立良法善規、合法律原則、護基本權利、守正當程序、問相當之責等思維能力。
（作者為中共中央黨校（國家行政學院）政法部教授、博導）
【參考文獻】
①《習近平在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話》，新華網，2016年1月12日。
②習近平：《領導干部要做尊法學法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進依法治國》，《人民日報》，2015年2月3日。
③習近平：《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》，《求是》，2020年第22期。
④《習近平主持中央政治局第二十次集體學習并講話》，新華網，2020年5月29日。
⑤陳金釗、宋保振：《法治國家、法治政府與法治社會的意義闡釋——以法治為修辭改變思維方式》，《社會科學研究》，2015年第5期。
責編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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