【摘要】通過梳理我國養老保險體系的改革探索歷程，解釋我國養老保險體系 “是什么？為什么？為了什么？”等基本理論問題，包括多層次與多支柱的概念辨析與適用情景，老年人的多層次、多樣化養老生活需求，需要滿足過程中的多種養老風險，以及實現老年人與國家社會的多重目標，對實施積極應對人口老齡化國家戰略意義重大。我國多層次多支柱養老保險體系的總體架構已經基本形成，但并不整齊劃一，呈現“3-2-1”梯度格局，而“3-2-2”是更可實現的發展目標，即一部分職工能獲得“三支柱”養老金，其他職工或城鄉居民獲得“兩支柱”養老金，或是基本養老金、職業養老金，或是基本養老金、個人養老金。未來深化研究與改革方向應聚焦責任共擔機制、風險分散機制、功能互補機制等。

【關鍵詞】多層次 多支柱 養老保險 老年人 風險

【中圖分類號】F842/F126 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.23.009

【作者簡介】陽義南，湖南大學公共管理學院教授、博導。研究方向為養老保險與金融、老年經濟學與政策。主要著作有《中國老年經濟學透視》、《結構方程模型及Stata應用》（編著）、《我國退休制度改革爭議及政策出路》（論文）、《民生公共服務的國民“獲得感”：測量與解析——基于MIMIC模型的經驗證據》（論文）等。

引言

養老金是保障職工或勞動者退休養老生活而定期或不定期支付的現金流。養老保險則是實現養老金發放的一種籌資工具。隨著人口老齡化進程加快，政府主導或市場主導的單一支柱養老金都難以應對。建立多層次、多支柱的養老保險體系被認為是更有效的化解人口老齡化危機的辦法。工業發達國家較早從人口、經濟、文化、制度等條件出發，建立了層次、支柱各有不同的養老保險體系。1994年，世界銀行在題為《防止老齡危機——保護老年人及促進增長》（Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth）（以下簡稱《防止老齡危機》）的報告中，在總結各國養老金模式及其改革實踐的基礎上提出了一個供參考的“三支柱”藍圖，2005年又提出一個“五支柱”模板。國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）等國際組織也提出了其他多層次或多支柱模式。

我國官方最早提出養老保險“多層次”發展思路是在1991年發布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）中，提出發展“多層次、多支柱養老保險體系”則是在2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中。2021年2月26日，習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調：“要加快發展多層次、多支柱養老保險體系，更好滿足人民群眾多樣化需求。”2022年10月，黨的二十大報告提出：“完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。”經過30余年改革探索，我國養老保險體系的發展方向被明確為“多層次、多支柱”，體現了“系統集成、協同高效”的總體部署和高質量發展的改革思路。

改革探索歷程

我國一直致力于解決勞動者老年生活之憂，滿足其基本生存和生活需要，體現出關愛老年人的社會主義制度優越性。黨和政府為老年職工或勞動者提供養老金，其制度體系構建經歷了從單一支柱向多層次、多支柱的探索、改革過程。

早在1953年，我國就建立了覆蓋國有集體企業和機關事業單位的退休養老金制度。黨的十一屆三中全會后逐步改革為社會養老保險制度，但該時期的社會養老保險制度更多是作為國企改制的配套措施。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）提出，“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”，由“國家、企業、個人三方共同負擔”。經此，我國養老保險體系開始朝“多層次”的結構性改革方向邁進。1995年，《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）提出“鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險”的具體安排。這一目標也被列入《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，相關表述為“加快養老、失業、醫療保險制度改革，初步形成社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障相結合的多層次社會保障制度”，“大力發展企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險”。1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）提出，要把改革企業職工養老保險制度與建立多層次的社會保障體系緊密結合起來。所謂的多層次社會保障體系主要集中在養老保險領域（鄭功成，2019）。上述文件中提出的基本養老保險、補充養老保險顯然是基于多層次，但個人儲蓄養老保險則是基于多支柱，與“基本”“補充”在語義上并不對稱。個人儲蓄性養老保險是在第二層次補充還是在第三層次補充，似乎都可行。在此階段，只有基本養老保險制度得以發展壯大，養老保險制度體系呈現“單兵突進”的發展格局，且僅針對城鎮職工，未覆蓋至城鄉居民。對補充或儲蓄性養老保險則是以鼓勵為主。

2006年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》要求建立健全與經濟發展水平相適應的分層次、廣覆蓋的社會保障體系，將“分層次”作為社會保障體系的定語，對企業年金仍以鼓勵建立為主。2011年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》完善了相關表述，提出“堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續方針”，“發展企業年金和職業年金”，“發揮商業保險補充性作用”。2012年，黨的十八大報告提出，“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針”。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多層次養老保險體系，持續擴大覆蓋面”。2017年，黨的十九大報告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”?？梢姡?ldquo;多層次”成為我國官方文件的固定表述并延續下來。此階段，商業保險發揮的仍是補充性作用，且政府仍未明確指出在哪一個層次進行補充。初看在第二、第三層次應該均可。

2018年，《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號）提出，“推進多層次養老保險體系建設，對養老保險第三支柱進行有益探索”。這是我國官方文件中首次出現“第三支柱”的表述（董克用和施文凱，2020），而商業養老保險被當作第三支柱的探索形式。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中相關表述更新為“發展多層次、多支柱養老保險體系”。這是黨和國家的綱領性文件首次對養老保險體系使用“多支柱”的表述，也確立其今后的發展方向為“多層次、多支柱”。

目前，我國多層次、多支柱養老保險體系的總體架構基本形成。第一層次為政府主導的基本養老保險制度，包括城鎮職工基本養老保險（含企業、機關事業單位）、城鄉居民基本養老保險等支柱，都采用現收現付與個人賬戶相結合的籌資模式。截至2021年末，我國基本養老保險參保人數為10.29億，參保率穩定在95%以上。第二層次為單位主辦、市場化管理的補充養老保險制度，主要包括機關事業單位的職業年金、城鎮企業職工的企業年金這兩個支柱。截至2022年3月底，參加企業年金和職業年金的職工有7200萬人。此外，第二層次養老保險中一小部分是團體養老保險、集體養老金等形式。第三層次則是個人自愿的養老保險，包括多種能起保險保障作用的養老金融工具，如養老儲蓄、養老年金保險、養老目標基金、養老信托、養老理財、住房反向抵押貸款等金融產品。目前，第三層次更多是銀行養老儲蓄產品，保險類產品也有一定發展，基金類推出不久，住房反向抵押雖有試點但未成功，而信托類、證券類則幾乎空白。第三層次中尚未發展出廣泛覆蓋、起主導作用的養老金支柱?？傮w而言，目前我國整個養老保險體系可以描述為“第一層次全覆蓋，第二層次一小片，第三層次一點點”。

基本理論分析

我國養老保險體系的發展過程歷時彌久、投入很大，成就顯著，然而也走了一些彎路。整個過程的改革實踐呈現較強的“邊走邊看邊改”的短期性、邊際修正特征，而在理論研究上更多囿于“養老保險”自身，對前置理論、內在屬性、后續理論等梳理挖掘不深，存在“不知是何，不知為何”的理論誤讀。關于我國養老保險體系有三個基本理論問題有待思考、澄清，簡言之即“是什么？為什么？為了什么？”

何為多層次、多支柱？我國官方更多使用“多層次”表述，而國外更多使用“多支柱”表述。《世界銀行1994年度報告》中的“三支柱”概念對我國學界、業界影響很大，使得“多支柱”在非官方文獻、網絡、媒體、民眾中更為常見。不少人認為“多層次”和“多支柱”是一回事，經?；煊?，但二者的差別是很明顯的。

多層次（tiers, layers, levels）強調的是需求層次、保障水平，可劃分為最低層次、基本層次、中等層次、更高層次。顯然，多層次包含了各層次先后、高低次序的差別，在結構上呈縱向疊加。1994年，世界銀行在《防止老齡危機》報告中提出，第一層次養老金是老年生活的基本保障，主要目的是防止貧困，第二層次養老金保證老年人在退休后生活水平不至于大幅下降，第三層次則是對應更高層次的老年生活追求。不僅如此，“多層次”還涉及價值判斷，即養老金應達到一個什么樣的水平和程度才會在不同的需求層級上被認為是合理的，這偏向于“應然”問題。就我國而言，“零支柱”可以滿足最低層次需求（即通過老年社會福利、最低生活保障等制度項目為城鄉老年人特別是困難群體提供由政府兜底的養老保障），基本養老保險可以滿足基本層次需求，基本養老保險和補充養老保險一起可以滿足中等（平均）層次需求。三個層次一起則可以實現更高層次或稱“美好生活”層次需求。

“多支柱（pillars）”主要是針對籌資來源而言，強調政府、單位、個人的責任分擔、風險分散及功能互補，甚至包括家庭、社區、社會等其他主體的責任分擔。“多支柱”更注重各支柱平行推進的內涵，呈橫向結構。按世界銀行的觀點，第一支柱是由政府管理的公共養老金制度，實現社會共濟、風險分擔，進而緩解老年貧困問題；第二支柱主要強調雇主和員工的責任，平滑職工一生的收入與消費、實現遠期收支平衡的功能；第三支柱主要強調個人自愿，為實現更高水平的退休養老生活。多支柱僅是描述養老金來源的多元化和多樣性，最大限度地分散風險，而并不表明哪一個支柱應占主要來源，不涉及價值判斷，更偏向“實然”問題。多支柱明確了我國養老保險體系中政府、單位和個人三者的責任分擔機制，將政府的無限責任轉變為有限責任（趙曼，2010；董克用等，2020）。

按照黨的十九屆五中全會的相關表述，“多層次”在前，“多支柱”在后?？v向疊加的多層次與橫向豎立的多支柱相互搭配、有機結合，共筑一個完整的養老保險體系。如果把養老保險體系具象為一幢大廈，則其橫向有分層，縱向有支柱。養老保險體系每一層級目標可由某一個支柱或幾個支柱來承擔或實現，但在不同國家，具體各層是由哪一支柱或哪幾個支柱實現又會有所不同。例如，第一層次可由政府負責，也可由雇主負責，甚至由個人負責。這在不同國家、地區都有案例可循。此外，有時層次與支柱之間還會出現差序配置。例如，一些國家的第一支柱養老金成為很多老年人的大部分甚至全部收入，起到了第一、第二甚至第三層次的作用。有些國家只有職業養老金且給付水平較低，僅能起到第一層次的作用，無法承擔第二甚至第三層次的任務。正是因為“多層次”與“多支柱”在理論上是立體對應關系，但實踐中具體到各國又情形各異、差序配置，致使二者易被混淆，甚至被誤讀為一回事。

筆者認為，就整個養老保險體系而言，適宜使用“多層次、多支柱”表述。第一、第二層次為“基本”“補充”，第三層次可命名為“高檔”“高層次”“高水平”，由此就與“基本”“補充”保障一起對應“多層次”。每一層次可有多個支柱。個人更關心自己能有幾份養老金，由誰發放，故使用“多支柱”更合適，體現養老或退休后有多個經濟支柱、來源。在我國，不管是機關事業單位、正規就業企業職工，還是靈活就業者、城鄉居民，按“不重不漏”保障原則，個人在每一層級都只能領取一種養老金，最多獲得三份養老金，即所謂的“三支柱”，包括基本養老金、企業年金或職業年金、個人養老金。

為什么需要一個多層次多支柱的體系？收入水平決定了老年人在市場交換中能獲得的資源，直接關乎老年人衣食住行等生活需求。從根本上來說，發展多層次、多支柱養老保險體系是由老年人養老生活需求的多層次、多樣化，甚至養老需求無上限的特性決定的，而在需求滿足過程中難免遭遇多樣化的養老風險，故需要獲得穩定、體面、分散化的收入來源。

其一，滿足老年人的多層次養老生活需求。馬斯洛將個人需求劃分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求等五個層次。由于生理功能、價值觀以及偏好的差異，老年人在每個層次上的需求內容可能與年輕人不同，并且老年人需求并非單一線性的，而是多層次、差異化的（Mertz和Stephens，1986）。老年人的需求包括：第一，生理需求，通常包括延緩衰老、適應衰老、預防跌倒、應對急性和慢性疾病以及獲得醫療救助。盡可能維持健康狀況是老年人生理需求的核心，同時也被認為是影響老年人生活質量的重要因素（Marques等，2014）。第二，安全需求，其原本涵義是避免危險和生活有保障，引申涵義包括收支平衡、獲得住房保障以及周邊環境宜居。第三，社交需求，被視為老年人生活質量的基本要素，有助于避免孤獨感。其中老年人尤為重視具有更高交往質量的親密關系（From等，2007）。第四，尊重需求，涉及他人的尊重、自我尊重以及自我控制。第五，自我實現需求，涉及學習和創新、履行社會責任和義務，以便使老年人感受到自己的價值并展現自己的智慧。愛好、身心活動以及社會活動等有價值的活動為老年人的生活帶來快樂和意義（Grewal等，2006）。滿足老年人多層次、多樣化的養老需要，實現“老有所養”乃至“老有頤養”是人類社會的共同目標。

我國老年人需求也是多層次的。穆光宗（2002）、楊菊華（2019）等學者還指出老年人需求存在異質性，即便是同一個老人，在不同生命階段也可能出現“需求重點轉移”“需求種類增長”和“需求程度強化”等現象。老年消費則呈現智能化、個性化、多元化的特點（沈毅，2017）。老年需求理論在我國被本土化為“老有”理論。1983年，國務院辦公廳轉發中國老齡問題全國委員會《關于我國老齡工作中幾個問題的請示》中提出“老有所養，健康長壽，老有所為，余熱發揮”；2017年，相關文件進一步提出“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的“六有”老齡工作目標。2017年，黨的十九大報告提出“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。此后，實現老年人“美好生活”就成為我國老齡工作的新表述和最高目標。這意味著中國特色社會主義進入新時代后，我國養老保障目標不再滿足于“二有”“六有”等數字指標，開始對老年人需求進行全面回應、系統供給，進行以“美好生活”為總目標的頂層設計、系統規劃。

其二，化解多樣化的養老風險。由于經濟社會的不確定性，在滿足老年人養老需求過程中不可避免會遭遇各種風險。傳統意義上的養老風險是指個體步入老年階段后由于缺乏足夠的收入來源而無法滿足基本生活需求（鄧大松等，2008）。這種定義僅考慮基本生活需求方面的經濟風險。結合老年需求理論，養老風險的概念可進一步擴展到非經濟風險，包括日常照料、康復護理、精神慰藉等方面的風險（穆光宗，2007）。此外，老年風險還可以根據風險承擔責任主體劃分為由國家承擔的宏觀風險、由企業和保險機構承擔的中觀風險、家庭和個人承擔的微觀風險（謝圣遠和李亞蓮，2013；穆光宗，2018）。其中，引發政府介入的風險包括個人的信息不充分與短視風險、金融市場風險（市場不完善、缺乏金融工具、投資風險等）、宏觀經濟風險（通貨膨脹、波動、蕭條等）、保險市場風險（逆向選擇、道德風險、長壽風險、失能風險等）、長期貧困風險等（World Bank, 1994）。

盡管養老風險是不確定性事件，但可根據人口預期壽命、經濟發展形勢、財政收支狀況和物價變動情況等來預測這種風險。世界銀行在題為“Old-Age Income Support in the 21st Century”一書中提出了社會風險管理框架，指出風險的來源與特征決定了工具的設計與實施，處理自然或人為風險有預防、緩解、應對三種主要策略，以及非正式、市場、公共三種主要安排，需要多支柱系統為不同群體提供差異化的風險管理工具（Holzmann和Hinz，2005）。

發展多層次多支柱養老保險體系是為了什么？鑒于養老保險體系的工具屬性與經濟社會價值，制度設計者賦予其多種功能，以期實現多重目標，包括生命周期消費平滑、保險保障等個體目標和反貧困、收入分配等宏觀目標（Barr, 2004）。這些目標僅依靠單一支柱的養老金計劃難以實現。

第一，平滑消費、保險保障。生命周期消費理論認為個體會根據收入水平及時調整生命周期內的消費配置，追求終生跨時預算約束下的效用最大化（Modigliani, 1986）。養老保險通過收入轉移為人們退休后提供穩定的養老金，保障基本生活需求。作為老年階段的重要收入來源，養老金可用于購買生活用品和醫療、照護等養老服務來維持老年人健康狀況、提高主觀福利、延長預期壽命。

第二，防止老年貧困。國家應在既定的資源稟賦與合法的權力體系中保障社會弱勢群體的生存機會，維護其生存權，防止其落入貧困（Yamamori, 2018）。養老保險是國家通過政策手段保障勞動者或居民基本需求、降低老年貧困發生率的重要工具。

第三，收入再分配。養老保險制度的收入再分配功能包括代內和代際兩個方面。養老保險制度可分為現收現付制、完全積累制或部分積累制，不同模式的收入再分配效應存在顯著差異。這種收入再分配功能不僅能發揮減貧作用，還能提高社會邊際消費傾向。中國基本養老金一部分來自現收現付，另一部分來自個人賬戶積累，分別體現公平和效率的理念，收入再分配效應更為復雜。

第四，應對老齡化。2020年，黨的十九屆五中全會將“積極應對人口老齡化”上升至國家戰略。養老保險體系很顯然是“實施積極應對人口老齡化國家戰略”的重要籌資機制和財富儲備。這也說明“十四五”期間中國養老保險體系已進入深化改革的攻堅期、深水區。

綜上，多層次、多支柱養老保險體系歸根結底是為了滿足我國老年人日益增長的多層次、多樣化養老生活需求，化解需要滿足過程中的多種養老風險，實現防止老年貧困以及其他經濟社會價值。2019年4月，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）中就開宗明義地指出，“有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”。這種目標導向同樣適用于養老保險體系。

體系發展總體思路

體系現狀評估。“建設目標明確、實踐效果欠佳”是目前學界多數人對我國養老保險體系現狀的總體評價。學者們指出，養老保險體系當前最大的挑戰是“第一支柱一家獨大、第二支柱發展緩慢、第三支柱空間不足”（此處“支柱”實際是“層次”）。一般認為，合理的三支柱比例大致為第一支柱占40%、第二支柱占30%、第三支柱占10%，但我國現實是退休職工的養老金收入來源仍主要集中于第一支柱（“支柱”更適用于個人）。在我國，第一層次內各支柱之間的替代率差異較大，機關事業單位職工的養老金替代率高，而企業職工養老金替代率相對較低。較大比例職工的退休養老金待遇并不充足，多元化養老需求未能得到充分滿足。第二、第三層次養老金的發展空間受到擠占。企業年金僅覆蓋不到6%的參保職工，且參保職工數量增長緩慢，實際保障水平也僅為3%～5%。中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱銀保監會）相關數據顯示，2020年，我國養老年金保險保費收入為712億元；截至2020年末，共有23家保險公司參與個人稅收遞延型養老保險試點，其中19家公司出單，累計實現保費收入4.26億元，參保人數為4.88萬人；商業養老保險的保障水平低于1%。

此外，整個養老保險體系的資產儲備規模也較小。截至2021年，我國基本養老保險的資金結余為6.397萬億，補充養老保險結余為4.47萬億，而個人養老保險僅有0.15萬億，三項總和為10.95萬億。第一層次占有多數資產，但難以補足第二、第三層次的缺口。我國養老財富儲備仍很不充足。隨著人口老齡化增速，傳統的現收現付制將難以為繼，名義賬戶制在未來很可能由于繳費人數縮減、財政困境等原因而縮水，甚至難以兌現。應對老齡化需要真金白銀，必須依靠實打實的基金財富積累。作為世界第一的老年人口大國，沒有相當規模的養老財富積累顯然難以為繼。我國要加速、加大養老基金積累和財富戰略儲備，并要妥善解決基本養老保險的個人賬戶“空賬”問題，通過劃撥國有股份、財政定期撥付、特殊認可國債、專門稅等多種途徑，爭取用20～30年時間，有計劃、逐步分批地充實個人賬戶缺口。

總體發展思路。目前，我國多層次多支柱養老保險體系的發展方向已經明確。更全面、更前瞻的制度目標和理論分析，可使我們認清發展養老保險體系的工具屬性和社會經濟價值。對于符合我國國情和特色的多層次多支柱養老保險體系的未來總體發展思路，筆者建議如下。

其一，改革完善第一層次基本養老保險制度。第一層次基本養老保險制度須定位于“改革、完善”。在黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。其中，“覆蓋全民”已經實現了，下一階段須發力于實現“統籌城鄉、公平統一、安全規范可持續”等目標。清晰界定政府、企業（含職工）及城鄉居民個人等不同參與主體之間的關系及其責任邊界，發揮基本養老保險滿足職工或城鄉居民基本層次需求的作用。目標對準反貧困和收入分配。基本養老保險制度下各個支柱之間要能實現順暢地轉移接續，待條件成熟時可實現“二險合一”。在體系結構和功能作用方面，第一層次應與第二、第三層次實現互補，與第二、第三層次各對應支柱之間實現“轉換銜接”。

其二，發展健全第二層次補充養老保險制度。第二層次補充養老保險目標應集中在“發展、健全”。責任主體是單位和職工，或城鄉居民個人。目標定于平滑消費、保險保障。目前擴大企業年金覆蓋面的進展遲緩。可以考慮將第一層次基本養老保險制度的個人賬戶剝離至第二層次，與企業年金和職業年金“三合一”，構成強制性的完全積累制，并進行專業化、多元化市場投資，實現保值增值。此外，還須探尋其他辦法，例如，積極發展團體養老保險、地方政府主導的補充養老保險、集體養老金等。實現第二層次不同養老金支柱之間的對接通道與轉移接續。

當下，一個繞不開的難題是第二層次與第一層次在覆蓋面上存在巨大的缺口。截至2021年末，我國第一層次基本養老保險已覆蓋10.29億職工和城鄉居民，但截至2022年3月底，企業年金、職業年金只覆蓋7200多萬職工，即所謂的“第一層次全覆蓋，第二層次一小片”。這也意味著絕大多數職工或居民并沒有第二支柱養老金。尤其是城鄉居民養老金水平較低，甚至難以起到基本保障作用。繼續依靠企業年金或職業年金擴面顯然是不現實的。2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，提出要推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接，實現養老保險補充功能。此個人養老金可以發展成為第二層次的第三支柱。對于沒有企業年金或職業年金的職工、沒有單位的靈活就業者、城鄉居民等人群，可由個人養老金充當補充養老保險，享受稅收優惠待遇。這樣可使更多城鄉居民、企業職工獲得第二支柱養老金，達到中等或社會平均的養老生活水平。具體而言，即在第二層次針對不同人群，分別采用職業年金、企業年金、個人養老金計劃，都實行個人賬戶制，統一給予4%的個稅優惠。

其三，探索創新第三層次高檔養老保險制度。第三層次高檔養老保險制度應著力于“探索、創新”。由個人自愿購買能起保險保障作用的養老金融產品，包括儲蓄、理財、基金、信托、證券專戶、住房反向抵押貸款等，用于滿足有意愿、有財力的職工或居民更高的養老需求。重點人群是7200多萬有職業年金或企業年金的職工，以及其他有余力的職工或城鄉居民，政府給予其2%的個稅優惠，激勵個人在養老金賬戶積累更多資金，并根據風險偏好選擇不同的養老金融產品投資組合。相關部門應建立養老個人賬戶統一信息平臺，逐步實現第一、第二層次個人賬戶與第三層次個人賬戶的系統對接，方便企業（職業）年金賬戶的職工在更換到沒有年金的新工作后，將年金賬戶余額轉移至個人養老賬戶。

綜上，我國多層次多支柱養老保險體系并不是整齊劃一、齊頭并進的，而是呈現“3－2－1”的梯度格局。具體而言，在10.29億基本養老保險覆蓋人群中，7200多萬職工大概率能在三個層次獲得“三支柱”養老金，包括基本養老保險、補充的職業年金或企業年金，以及個人養老金。一定比例的職工可在兩個層次獲得“兩支柱”養老金，即基本養老保險、補充的個人養老金。在一個較長時期內，很大比例的職工、城鄉居民或只能獲得基本養老保險這“一支柱”養老金?？梢灶A判，“3－2－2”是一個更切實際的發展目標，即一部分職工或城鄉居民能獲得“三支柱”養老金，其他職工或居民的“兩支柱”或為“基本養老金＋職業養老金”，或為“基本養老金＋個人養老金”，而要實現整齊劃一的“3－3－3”格局則較為困難。

進一步研究與改革方向

在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，須按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的總體要求，對我國多層次、多支柱養老保險體系進行前瞻性、系統性研究，尤其要解決總體上不充分、結構上不平衡等重點問題，未來可從以下方向開展深入研究或改革突破。

第一，搭建并完善養老保險體系的責任共擔機制、風險分散機制與功能互補機制，厘清每一層次養老保險究竟要滿足什么樣的養老需求、化解何種養老風險、實現哪些養老目標，在其各個支柱養老金之間如何分解、如何實現。首先，應明確界定國家、單位與個人在各個層次、支柱的角色；其次，應通過責任承擔主體鎖定對應的風險；此外，應探究中央政府與地方政府、政府與市場的關系與責任邊界，明確各方的職能范圍及對應的運作規則。第二是風險分散機制。政府、社會和個人三方主體應分別對應宏觀風險、中觀風險和微觀風險，進而分析其成因，提出破解方法。第三是功能互補機制。宏觀上明確是以第一層次為主、第二和第三層次為輔，還是第二、第三層次承擔更多責任；微觀上研究各個層次、支柱針對不同人群的功能定位，對與目標背離或功能重復的層次或支柱進行矯正和整合。

第二，盡快找準基本養老保險制度難點、堵點問題的突破口。首先，第一層次在保障水平上“一支獨大”，使政府背負日益沉重的“兜底”責任。這迫切需要多層次的支撐以分散政府的無限責任。城鄉居民養老保險的保障水平過低，象征意義大于實質作用。如何破解參保人的“象征性”繳費行為，如何改變“兜底式”養老金給付，使之真正發揮養老保障功能，是亟需突破的重要方面；其次，第一層次內各支柱由于籌資機制等不同導致彼此之間的結構性差距明顯，包括城鄉差異、地區差異、性別差異、收入人群差異。此外，基本養老保險制度還存在管理成本過高、投資收益率偏低、可持續性不足等財務風險問題。這些都是必須盡早研究解決的重要方面，要從中找到“提綱挈領”式的爆破點、突破口。

第三，新經濟、新業態蓬勃發展，對養老保險體系產生的已有或可預見影響還沒有引起足夠重視。近年來，靈活就業人員日益增多且占比逐年上升。這些勞動者的就業形式、就業時間更靈活，就業不持續特征明顯，流動性大，勞動關系不嚴格。在當前以雇主（用人單位）作為主要發起人的職業年金制度中，靈活就業人員通常不具備參加年金計劃的資格。如何彌補制度缺口、提高年金覆蓋率和保障水平值得進一步研究。前文已提出，可考慮由個人養老金充當起補充作用的第二支柱養老金。

總之，未來需進一步結合國情、民情開展更深化的研究，推進更符合邏輯自洽的模式選擇和制度改革，從而推動我國多支柱、多層次養老保險體系最終定型及成熟完善。

（本文系國家社會科學基金重點專項“發展多層次、多支柱養老保險體系研究”的階段性成果，項目編號：21AZD070）

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Multi-Level and Multi-Pillar Pension Insurance System: Theory, Ideas and Trends

Yang Yinan

Abstract: By reviewing the reform history of China's pension insurance system, we explain the fundamental theoretical questions such as "What is it? Why? For what?", including the identification and application of multi-level and multi-pillar concepts. The multi-level and diversified needs of the elderly in their daily lives, the need to meet the multiple old-age risks in the process, and the realization of the multiple goals of the elderly, the nation and the society are of great significance to the implementation of the national strategy to actively cope with an aging population. The overall architecture of China's multi-level and multi-pillar pension insurance system has basically taken shape, but it is not aligned neatly, showing a "3-2-1" gradient pattern, while "3-2-2" pattern is a more achievable development goal, that is, some employees can receive "3-pillar" pensions, and others or urban and rural residents can get "2-pillar" pensions, either basic pensions, occupational pensions, or basic pensions and personal pensions. The future direction of deepening research and reform should be responsibility-sharing mechanism, risk-dispersion mechanism, and function-complementary mechanism, etc.

Keywords: multi-level, multi-pillar, pension insurance, elderly people, risk

責 編∕桂 琰