【摘要】新一輪的黨和國家機構改革充分體現出加強黨中央對金融工作的集中統一領導、重視金融消費者權益保護、理順中央和地方金融監管權責、對金融業務和業態實現全覆蓋等現代金融監管理念，逐步構建中國式“三層+雙峰”的立體式監管框架，實現從機構監管向功能監管和行為監管過渡。中國金融監管的最新調整有助于進一步鼓勵金融創新、提升我國金融實力及在全球金融市場中的競爭力、維護我國的金融利益、防范系統性金融風險以及加強黨對金融工作的領導。

【關鍵詞】金融監管 金融風險 機構改革 【中圖分類號】F83 【文獻標識碼】A

2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，其中涉及金融監管框架的最新調整。黨的十八大以來，隨著守住不發生系統性金融風險底線思維的確立和防范金融風險事件等具體措施的有效推進，及國務院金融穩定發展委員會的成立和“一行二會”監管組織框架的調整，防范化解重大金融風險取得重要成果，金融資產脫實向虛勢頭得到扭轉，突出風險點的傳染性外溢性明顯收縮，防范化解金融風險長效機制逐步夯實。與此同時，面對多變復雜的國際經濟金融形勢、日新月異的數字經濟和技術發展，金融監管體制機制改革仍需深入推進，其中組織框架調整成為首要任務。

現代金融市場創新發展帶來的監管難題

隨著金融創新不斷深化，金融機構的產品和服務范圍界限被逐漸淡化，如果仍按照機構監管模式監管綜合金融業務可能會面臨多重監管和監管真空并存的窘境。雖然銀監會和保監會在2018年進行了整合，但并未完全消除機構監管和分業監管的通病，進一步調整金融監管模式及其框架成為必然。

首先，金融混業經營趨勢極易滋生監管空白地帶。現代金融體系創新發展最明顯的特點就是混業經營，銀行、證券和保險等機構的業務越來越趨同，同一金融產品或服務有多種類型機構的參與，而金融控股公司及金融集團的形成將金融混業經營推向高潮。金融混業經營可以發揮協同效應，實現規模經濟，但對分業監管模式帶來了嚴峻的挑戰，容易產生監管空白問題。在混業經營模式下，銀行、保險以及信托等機構都有相似產品，但卻分屬不同的監管部門具有不一致的監管標準，為監管套利帶來可能。例如，近年來快速發展的影子銀行業務和資管產品，其中一些通道業務就是為了規避監管。

其次，機構監管和分業監管體制容易降低監管效率。在機構監管和分業監管體制下，行業主管部門出于部門利益，容易出現“鐵路警察，各管一段”的現象，既不愿意其他監管部門涉足自己管轄的領域，也不愿增加監管成本去監管新機構。這種對金融市場的人為分割，不僅會導致監管空白，也會導致監管重疊，最終降低監管效率。例如，證券監督部門、銀行管理部門等單位均有對債券業務的審批權力，但由于不同部門存在顯著差異，對債券市場的監管會出現監管標準不統一的現象。在此背景下，部分債券發行主體有可能受到多個部門監管而出現監管重疊，而原本相同類型的債券可能由于監管標準不一致形成監管套利，這最終將導致監管資源的浪費。

再次，對金融模式創新和產品創新缺乏有效監管。金融創新與金融監管并不是對立面，兩者應該在合理的監管框架下實現平衡和協調，在有效防范金融風險的同時，給予金融創新一定的成長空間。而在目前的機構監管框架下，對新出現的行業、機構或領域可能缺乏有效的監管。例如，2013年左右，我國掀起了一場互聯網金融創新熱潮，P2P網絡借貸、互聯網眾籌及互聯網理財等公司大量出現，由于這些網貸平臺并未通過監管部門發牌設立，因此沒有明確的監管主體和制度體系，處于監管視野之外的“無法之地”，導致一些風險的出現。

最后，中央與地方在金融監管協調方面存在有待完善的地方。從中央與地方的金融事權來看，中央的垂直監管模式與地方的屬地監管模式之間一定程度上存在沖突，同時中央的金融監管與地方的金融發展之間也存在某些矛盾。以互聯網金融為例，自2015年中國人民銀行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》以來，針對網貸行業的監管框架逐步被確立，銀保監會及其派出機構負責制定政策措施和監管制度，而地方金融監管部門負責網貸平臺的備案管理、日常監管和風險處置等。監管部門派出機構與各地金融辦同時負責轄區內網貸監管工作，但由于分屬不同上級直屬部門，容易產生監管空白和模糊地帶，也很難分清問責主體。從監管目標看，中央側重強調金融風險的防范，而地方則更加重視地方經濟的發展。為獲得機構的資金支持或更多的信貸投入，地方金融監管部門常面臨防范風險與鼓勵發展的取舍問題。

中國金融監管框架的最新調整與職能分工

面對近年來國內出現的流動性“錢荒”、互聯網金融風險、影子銀行亂象等問題，疊加次貸危機后各國金融監管框架普遍調整的時代背景，迫切需要對我國金融監管體系進行深刻變革。2017年7月，黨中央和國務院決定設立國務院金融穩定發展委員會，并于2018年3月完成了銀監、保監兩會合并，開啟了自2003年“一行三會”金融監管體制形成以來最大力度金融監管組織結構改革，并逐步建立起全新的“一委一行兩會”的金融監管框架，標志著我國進入了金融監管統籌協調的新階段。

2023年3月最新公布的《黨和國家機構改革方案》，提出組建中央金融委員會（以下簡稱“中央金融委”）及中央金融工作委員會（以下簡稱“中央金融工委”），在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局（以下簡稱“金管總局”），并相應調整中國證券監督管理委員會職責及地方金融監管體制。更符合現代金融監管要求的“二委一行一局一會”+“各地局”的中國版“三層+雙峰”監管框架更加清晰。

逐步確立“三層+雙峰”的立體式監管框架

“二委一行一局一會”+“各地局”是中國金融監管框架的最直接的表現，也體現出中國版的“三層+雙峰”模式。“三層”是指頂層為中央金融委和中央金融工委；中間層為各金融監管部門，具體包括央行、金管總局和證監會；底層為中央金融管理部門地方派出機構和地方金融監管局。“雙峰”則是將監管部門的具體職能分為審慎監管和行為監管。

在此框架下，中央金融委及其辦公室體現黨中央對金融工作的集中統一領導，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實以及研究審議重大政策、重大問題等。作為“三層”中的“頂層”，接續之前國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構的職能，進一步增強不同金融行業的統一監管與協調統籌能力，及中央與地方在金融領域的統一監管與協調統籌能力等。同時，為進一步統一領導金融系統黨的工作，新組建的中央金融工委主要負責指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。

人民銀行除承擔貨幣政策職能外，更多地擔負起宏觀審慎管理、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析和系統性風險預警等工作，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”更加清晰。新成立的金管總局同證監會及地方金融監管部門負責行為監管。金管總局主要負責具體機構和行業監管工作的落地和執行，以及金融消費者權益保護。證監會仍然負責資本市場監管職責，其核心是維護資本市場秩序和健康發展。

地方金融監管體制將以中央金融管理部門地方派出機構為主導，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備，共同構筑“三層”中的“底層”。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，以維護地區內金融穩定為主要目標，擔負起更多的金融監管職責，并承擔金融風險防范、化解與處置的屬地責任。

從機構監管向功能監管和行為監管過渡

在現銀保監會的基礎上，新組建的金管總局，將統籌除證券業之外的全部金融業監管，并從事業單位改為國務院直屬機構。將金融控股公司等金融集團的日常監管以及金融消費者保護等原屬于人民銀行的職責范疇以及原屬證監會的投資者保護職責劃入金管總局。從職能上看，金管總局已經完全突破了銀保監會的“銀行”與“保險”的機構監管范疇，除信托、資管、消金、金租等非銀機構外，其他具有金融功能的機構或業務都將被納入。同時，將由發改委統一負責的公司（企業）債券發行審核工作劃入證監會，即債券市場的三頭監管機構（央行、發改委和證監會）調整為央行與證監會，進一步體現了功能監管理念。

本次機構改革將金融控股公司等金融集團的日常監管工作納入金管總局監管范疇，也從另一個維度體現了功能監管理念，避免混業經營的金融控股公司面臨多頭監管或監管真空。在幾類金控模式中，金融系、央企系及互聯網系金控將直接由金管總局負責，地方系和民營系將由金管總局派出機構具體負責，以便于穿透監管和持續監管。

次貸危機后，歐美英等國家和地區逐步認識到加強金融消費者保護工作在防范金融風險中的核心作用，并紛紛成立金融消費者保護部門，以此加強金融行為監管力度。2017年，我國在召開全國金融工作會后，在“一行兩會”均設立了消費者或投資者保護機構，但金融領域的消保工作仍分散在不同監管部門，缺乏國家層面的統一制度體系。同時，隨著平臺經濟和數字技術的應用，大量長尾用戶滲入金融領域，對消保工作提出了更高的要求。人民銀行和證監會將有關金融消費者保護職責劃入金管總局，有助于強化行為監管的標準統一并提高監管效率，也將大大減少因不同標準而產生的合規成本和風險。

現代中央銀行制度下貨幣政策更加精準

1998年中國人民銀行實行機構改革，根據地域關聯性、經濟金融總量和金融監管需要，并兼顧中國地區差異特征，央行改革時參考美聯儲13個大區行的模式，撤銷31個央行省級分行，成立九大區行，并一直延續至今。但與其他金融監管機構按行政區劃設立分支機構相比，這種體系不僅管理成本高，而且延長了貨幣政策的傳導途徑，在一定程度上影響了貨幣政策的實施成效和區域金融工作的有機協調。

“十四五”規劃綱要指出，建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制。這對健全現代貨幣政策框架提出了更高的要求。現代貨幣政策框架包括優化的貨幣政策目標體系、創新的貨幣政策工具體系和暢通的貨幣政策傳導機制。中國人民銀行相繼在2013年7月、2015年10月取消了貸款、存款利率限制，我國利率市場化改革取得重要進展，但貨幣政策的利率傳導渠道尚未完全通暢，制約了貨幣政策直達實體經濟的效果。如何更好地健全利率走廊機制，引導市場利率圍繞央行政策利率進行波動，實現政策利率向其他市場利率傳導是我國貨幣政策轉型和優化的關鍵問題。

本次機構改革撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。本次改革從大區分行體制到按行政區設立分支機構，能夠更好地結合當期情況精準推進貨幣政策的傳導。

分清職責完善國有金融資本管理體制

國有金融資本主要是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應當享有的權益。中央金融管理部門管理的市場經營類機構主要是指中央金融企業，目前實體類國有資本主要由各級國資委履行出資人職責，但履行國有金融資本的出資人職責的機構還比較分散，比如在中央層面，有財政部、中央匯金公司、中央金融管理部門（一行兩會等）以及國資委旗下的中央企業。

為厘清金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構之間的權責關系，本次機構改革要求按照國有金融資本出資人相關管理規定，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。

本次調整實際上是金融管理部門管理的各類金融企業，如主權財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎設施等實質性開展金融業務的其他企業或機構，劃入國有金融資本受托管理機構管理。本次機構改革主要為了解決當前國有金融資本管理存在的職責分散、權責不明、授權不清、布局不優的問題。本次改革將所有者職能與監督管理職能分離，有利于完善國有金融資本的管理，有利于國有金融資本的保值增值以及金融秩序的穩定。

當前國際局勢下中國優化金融監管的意義

全球性金融監管改革浪潮及重新提及宏觀審慎管理理念，是危機背景下的產物，是為緩解發達經濟體金融危機而提出的具有針對性的應急措施。同時，當前國際通行的宏觀審慎管理框架主要是針對發達經濟體而提出的，其構建思路和具體工具難以完全適用于新興市場國家和發展中國家的金融實踐。中國金融監管的最新調整充分考慮了政策措施的適用性，在當前的全球經濟形勢下具有重要意義。

第一，有助于進一步鼓勵金融創新。全球金融危機暴露的一個重要問題就是監管機構對金融創新，如金融衍生品的監管過于松散，甚至缺位。但就中國而言，如果盲目跟從國際金融監管改革的實踐，實行過嚴的金融監管措施，將影響我國金融創新的步伐，削弱金融業的國際競爭力及吸引力，痛失目前有利于我國金融業創新發展的良機。新一輪機構改革在有效防范金融風險的同時，可以進一步鼓勵金融創新。

第二，有助于提升全球金融競爭力。金融監管的目的不是要制約、管制和限制金融發展，也不是要徹底消除金融危機，而是要構建一個能夠讓實體經濟順暢發展的金融支持體系。新一輪機構改革對于金融監管的改革進一步提高了金融效率，有利于提升我國金融發展能力及在國際金融市場中的競爭力，成為增強我國金融實力及地位的契機。

第三，有助于維護本國的金融利益。作為負責任大國，我們需要在金融穩定合作中表現出積極和負責任的態度，并且通過國際合作來營造良好的國際金融環境。但與此同時，作為一個擁有特殊國情的發展中國家，我們也需要最大限度地反映中國金融業的利益訴求，維護我國的國家利益。因此，需要呼吁國際組織充分考慮各國經濟發展水平、結構及特點不盡相同的大背景，實現國際金融規則的“求同存異”，為我國金融業發展創造良好的外部環境。

第四，有助于防范系統性金融風險。與西方發達國家一樣，中國金融市場同樣存在著自身的系統性風險隱患。當前需要重點關注我國改革發展穩定中面臨的深層次矛盾，以及各類潛在的系統性風險源。需要精準把握可能帶來系統性風險的重點領域和重點對象，增強治理的預見性和敏捷度，發現風險早處置、早化解。因此，實施宏觀審慎管理可以起到防范系統性風險的作用。

第五，有助于加強黨對金融工作的領導。做好新形勢下金融工作，需要加強黨對金融工作的領導，堅持黨中央對金融工作集中統一領導，確保金融改革發展的正確方向。同時，增強黨領導金融工作的能力，各級領導干部特別是高級干部要加強金融知識學習，努力建設一支德才兼備的高素質金融人才隊伍。

（作者為中國社會科學院金融研究所研究員、國家金融與發展實驗室金融法律與金融監管研究基地秘書長）

【參考文獻】

①黃輝：《中國金融監管體制改革的邏輯與路徑：國際經驗與本土選擇》，《法學家》，2019年第3期。

②魯籬、田野：《金融監管框架的國際范本與中國選擇——一個解構主義分析》，《社會科學研究》，2019年第1期。

③陸鵬：《我國金融監管模式改革的動因分析》，《新經濟》，2022年第4期。

④萬敏：《完善國有金融資本管理體制 “管辦”權責有望進一步明晰》，經濟觀察網，2023年3月8日。

⑤尹振濤：《對全球金融監管改革核心內容的再認識》，《國際經濟評論》，2011年第6期。

⑥尹振濤：《全球金融監管框架調整與中國的路徑選擇》，《中國銀行業》，2018年第5期。

⑦尹振濤：《中國金融監管框架改革的邏輯》，《銀行家》，2018年第4期。

⑧張銜、鐘鵬：《從“科層邏輯”轉向“協調機制”——金融監管組織結構改革的一個理論闡釋》，《社會科學家》，2020年第12期。

責編/李丹妮 美編/宋揚

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。