【析理論道】 

人類社會的發展不可缺少對未來世界的想象。21世紀初，公共管理學對于數字政府的想象僅僅停留在工具和組織層面，互聯網等新興技術更多的是幫助政府以更高效率和更低成本完成更好服務的附屬工具。20多年來，大數據、人工智能、移動通信、云計算等數字技術蓬勃發展，在人類社會中的應用程度不斷加深、應用范圍持續拓展，正在催生一個全然不同于21世紀初的經濟社會運行新形態。面對數據驅動的社會，公共管理研究者亟須擴大視野，創新數字時代的政府治理理論。

一

20世紀中葉以后，公共管理領域側重建構中觀甚至微觀層次的理論，這是公共管理在工業化、城市化進程走向成熟，經濟、政治、社會等系統保持穩定的狀態下，對政府“如何以更高效率、更少成本完成必要職能”的細致探求。然而，當數字技術的廣泛應用開始推動人類社會生產、生活和治理方式發生系統變革時，公共管理研究者更需要回到宏觀層面思考政府治理的應有職能及其實現。

事實上，“政府能夠成功和適當地做些什么”，本身就是公共管理學的首要研究問題。數字政府的宏觀理論，指的是政府不僅將數字技術視作完成既定職能的工具，而且認識到數據驅動正在同步重塑市場、社會，政府還需要積極回應數字時代經濟社會運行這一全新場域中的新治理問題。在數字時代，建構一種宏觀的數字政府理論，并不是排斥中微觀層面的分析和討論，它甚至能夠為數字政府的工具創新、組織變革提供新的視野。在工具層面，數字政府建設的宏觀理論不僅需要考慮如何運用新的治理工具來完成傳統的治理任務，也需要考察如何用好數字技術來回應數字時代的新型挑戰；在組織層面，政府不僅需要考慮如何建立有利于技術應用的組織結構，還需要適應數字時代政府職能變化，及時調整、重構部門設置、預算編制等。換言之，數字政府是對數字時代的一系列回應，這種回應會全息投影到數字政府建設的宏觀、中觀和微觀等各個層次。

二

建構一個數字時代政府建設的宏觀理論，包括視野、內涵和路徑等三個面向。

從視野來看，這一理論應當以推動全球“數字向善”為使命。當前，數字化已成為全球趨勢，其在提高生產效率、改善民生福祉的同時，也引發了諸如隱私保護、算法倫理、平臺壟斷和數據安全等共同難題。中國目前正逐步從工業時代的后發狀態，轉變為數字時代的先鋒成員，積極擁抱數字技術、探索數字治理。在中國從跟跑、并跑到領跑的轉型發展背景下，中國數字政府的建設實踐成為人類社會探索數字文明的一個重要嘗試，其不僅直接影響14億多人的生活福祉，也為數字時代的公共治理提供了前沿探索和可能的典范。當代中國學者在建構數字政府宏觀理論時，應把中國數字政府建設作為研究對象，同時關注美國、歐洲等其他國家和地區的有益經驗，始終抱有對數字時代人類福祉的普遍關心。

從內涵來看，數字政府的宏觀理論應以推動政府治理范式革命為研究取向。正如工業化、城市化催生了現代國家，刷新了政府的治理范疇、組織形態和履職方式，數字技術的發展不僅僅改變了政府作為一個大型組織的運行方式，同樣也會深刻改變傳統的政府職能及其履行方式。這就需要將政府重新放回到與市場、社會的互動之中，從宏觀視角的政府職能轉變、中觀視角的政府組織再造和微觀視角的治理工具創新等出發，系統探討工業文明向數字文明轉型過程中政府建設的應有內容。

從路徑來看，這一理論以尋求數字政府建設的“戰略框架”為核心定位。戰略不僅要科學設想未來是何種形態，而且要找到通往未來的可行路徑。在工業文明向數字文明發展躍遷的時代背景下，政府難以在一朝一夕間完成從一種形態向另一種形態的驟變，大數據、人工智能等新興數字技術還在快速發展，數字經濟、數字社會更加處于持續的動態演進過程之中。由此，數字時代的政府建設，不是在靜態場域中尋求唯一均衡解，而是在與數字技術、數字經濟和數字社會的交互演進中尋求動態優化解。

三

數字政府的宏觀理論不再把技術視作一種附屬工具，而是以數據驅動的文明躍遷為場域，強調政府需要充分認識數字技術及其驅動的經濟社會運行方式變化，不斷推進自身從技術賦能到系統重塑的全方位變革。這一理論需要結合數字向善的目標，聚焦職能、組織、工具三個層次，一方面細化整體智治的數字政府運行和管理新方式，另一方面區分數字政府作為治理主體和元治理者的雙重角色，從不同層次同步推動、豐富數字時代政府建設的戰略框架。

第一，探索通往數字治理的實現路徑。“良好的政府不是奢侈品，而是非常必需品。”世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》中的這句話一再被人們引用。這一論述在數字時代尤其如此。當前，數字技術已經表現出推動經濟社會發展的強大潛力，同時也蘊含極強的破壞性，因而更加需要政府發揮積極作用，激發數字技術創新、發揮數字技術潛力、推動數字技術向善。

當代中國的數字政府建設需要兼顧宏觀的職能重構、中觀的組織再造和微觀的工具創新等三個層面的內容。其中，宏觀層面的職能重構是指政府需要順應數字經濟和數字社會的運行方式變化以及數據治理的新要求等，調整職責范圍。中觀層面的組織再造是指政府需要重視技術與組織之間的雙向互動，建構適應數字技術的整體智治新形態。微觀層面的工具創新則是指政府需要恰當運用各類數字技術，持續提升政府治理績效。

第二，將整體智治貫穿組織運行和工具創新全過程。數字技術通過提高政府的信息能力來形塑整體智治的政府治理新形態。數字技術的本質特征是將來自物理空間、人類社會的信息轉變為可讀、可處理的數據。數字技術通過形構萬物互聯、數字孿生的新場景，系統提高政府的數據采集、傳輸和分析能力，使政府能夠廣泛收集自然生態環境和經濟社會運行中的實時信息，并開展深度分析。數字技術“連接在線、智能計算”的特征，推動了電子政務向數字政府、智慧政府的轉型發展，技術與組織的雙向互動正在形構整體智治的政府治理新形態。

從公共服務看，整體智治意味著政府可以運用“互聯網+”實現“一網通辦”，降低民眾辦事成本。在此基礎上，政府還可以通過集成、優化已有業務系統，推動政務服務的流程再造、平臺整合和數據共享，實現智能導辦、智能派件、智慧服務，提升政府運行效率。從政府辦公看，在線協同能夠再造政府組織內部的垂直領導關系和橫向協同關系，切實減輕行政成本、提升組織效能。從組織決策看，數據匯聚為政府的科學決策創造了條件，使得政府可以超越“靠經驗做決策”的傳統模式，優化宏觀調控決策質量、加快應急管理處置速度、鞏固監管執法效力。從行政監督看，數字政府可以推進政府治理法治化，實現對行政權力運行的全程監督，也可以依托互聯網構建政府與民眾的互動平臺，確保民意反饋能夠實時直達，社會監督透明有效。

同時，整體智治是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、生態環境保護等基本職能時的重要工具。盡管各個領域的實際工作有所區別，各級政府及其職能部門運用數字技術的方式仍然有不少共通之處。一是數據采集提高了職能部門對經濟社會運行和生態環境的感知能力，有助于職能部門實時監測經濟運行、市場監管、公共服務、社會管理和生態環境等的基本情況，為政府精準識別服務對象、及時發現問題，從而快速介入和實現自動化公共服務供給等創造先決條件。二是數據匯聚提高了職能部門運用數據開展分析的能力，有助于職能部門實現從事后應對到事前預防的轉變，為提高政府的響應速度和處置能力提供支撐。三是數據分析有助于推動循證決策的新機制，根據評估結果優化下一個周期的公共政策設計，從而實現政策持續優化的目標。

第三，政府作為治理主體和元治理者的雙重角色。數字時代經濟社會運行方式的變化，要求政府及時調整其職能邊界。在經濟領域，數字技術的影響既表現為微觀層次的企業生產和研發模式轉變，也表現為中觀層次的產業組織和創新模式轉變，還表現為宏觀層次的市場運行機制變化。針對微觀和中觀層次的變化，政府需要制定新型產業政策，撬動企業數字化轉型；針對宏觀層次的變化，政府需要特別注意平臺經濟由于規模效應帶來的壟斷傾向，針對企業大數據采集、匯聚和使用引發的“大數據殺熟”等開展反壟斷治理，針對網絡電商等新經濟形態及時探索數字經濟的核算方法和數字稅的征收方式，并采用“政府+平臺”的方式探索新型監管工具。在社會領域，數字技術催生了在線社區、網絡社會等，要求政府介入建立新的社會治理規則。政府需要重視發揮自律機制、他律機制等多種機制的共同作用，根據數字時代公共傳播從專業媒體向社交媒體拓展的新特征，明確把公共傳播作為一種新型公共服務，采用政府購買服務、發揮專業媒體能動性等方式，最大限度運用政府公信力，更好發揮公共傳播在價值引領和公共政策制定中的作用。同時，政府需要注意提升公眾媒介素養，在學校教育和社會教育中引入媒介素養教育課程，打造數字時代公共傳播共同體。

數據是數字時代的新型要素資源，數據治理規則是數字時代的底層規則。其中，數據開放、數據安全和數據要素市場化是當前數據治理中的關鍵議題。政府數據開放是指向社會公開提供具備原始、完整、可機器讀取等屬性的政府數據以供開發利用。中國的數據開放需要注重經濟價值、社會價值以及其他公共價值，并重視規避隱私保護、商業機密和國家安全方面的風險。數據安全是當前政府數字化轉型中的重點議題。在數據安全法框架下，政府需要完善數據安全制度，采用數據分類和分級的方式保障數據安全。數據要素市場化是當前數據治理的最大挑戰。作為一種特殊的原材料和資產，數據轉變為要素的過程需要明確數據權屬關系，要求政府綜合運用法律框架和技術手段完善數據所有權保護、優化數據收益分配等。

在數字時代，政府不僅需要作為治理主體回應新挑戰，還需要作為元治理者構建新生態，創造有利于多元治理主體良性互動的數字生態。其中，政府尤其需要注意從兩方面發揮元治理者作用：一是數字倫理，即面對隱私、數據安全、算法偏見、數字鴻溝等數字化發展進程中的倫理風險，建立共同體廣泛認可的倫理原則。二是數字法治，即面對數據安全、個人信息保護、數據流動和利用等方面的挑戰，按照注重維護國家和個人信息安全、防止壟斷等有損社會公平的現象、提高數字化發展效率等原則，加快數字領域立法和開展司法實踐。

（作者：郁建興、高翔、黃飚，分別系浙江工商大學黨委書記，浙江大學公共管理學院教授，浙江大學公共管理學院研究員）