【摘要】在新時代新征程中，促進高質量且充分的就業已成為我國就業工作的全新定位與使命。就業優先戰略強調把就業擺在國家綜合發展的優先位置，把高質量充分就業作為就業的理想目標狀態，這兩者緊密關聯、相輔相成。就業優先不僅要關注就業數量，更要注重就業質量，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。構建就業友好型發展模式，需要進一步強化就業優先導向，著力提高經濟增長的就業拉動力，支持發展吸納就業能力強的企業，深化人力資源供給側結構性改革，健全公共就業服務體系，讓全體勞動者共享改革和發展的成果。

【關鍵詞】就業優先戰略  高質量充分就業  就業友好型發展模式

【中圖分類號】F249.2    【文獻標識碼】A

2024年9月，中共中央、國務院印發《關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》，提出了包括拓展高校畢業生等青年就業成才渠道、保障平等就業權利在內的二十四項具體措施。這是新時代以來，中央層面首次制定并發布全面促進就業的指導性文件，標志著我國就業政策體系的重大革新與升級。就業優先戰略強調把就業擺在國家綜合發展的優先位置，把高質量充分就業作為就業的理想目標狀態，這兩者緊密關聯、相輔相成。實施就業優先戰略與促進高質量就業作為應對當前經濟和社會發展挑戰的必要選擇，是實現人民美好生活、推動經濟社會持續健康發展的關鍵舉措。

努力使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程

就業優先不僅要關注就業數量，更要注重就業質量。就業提質擴容是指在就業工作中，既要提高就業質量，又要擴大就業規模。要使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程，可以從以下幾個方面著手：

一要通過產業升級帶動就業升級。推動傳統產業高端化智能化綠色化轉型，傳統制造業等產業在升級過程中，會催生大量對于掌握先進技術和數字化技能人才的需求。如汽車產業向新能源和智能汽車方向發展，會新增電池技術研發、智能駕駛系統開發、車聯網工程師等崗位，從而實現就業擴容。培育壯大戰略性新興產業，像人工智能、生物醫藥、量子科技等新興產業的崛起，能夠提供眾多高質量就業崗位。以生物醫藥為例，從藥物研發、臨床試驗到生產銷售，各個環節都需要專業的科學家、技術人員、質量管理人員等多種崗位。大力發展現代服務業，包括金融科技、數字創意、現代物流等領域。例如金融科技融合了金融和科技，會產生金融數據分析師、區塊鏈開發工程師等新崗位，并且服務業的發展也有利于吸納不同層次的勞動力。

二要通過創新驅動創造新的就業機會。支持企業創新活動，政府可以通過稅收優惠、財政補貼等方式鼓勵企業加大研發投入。創新型企業在發展過程中會不斷開拓新的業務領域和市場，這會創造新的就業崗位，比如科技型初創企業在產品研發和市場推廣階段都需要招聘人才。加強科技成果轉化平臺建設，這些平臺可以促進高校、科研機構的成果轉化為實際的新質生產力①。在這個過程中，需要專業的技術轉移人才、知識產權運營人才等，同時也會帶動相關生產企業的發展和人員招聘。

三要通過加強教育培訓提升就業質量。優化教育體系，調整高等教育和職業教育的學科專業設置，使其與產業發展需求相匹配。例如，增加人工智能、新能源相關的專業設置，減少一些過剩產能相關專業。開展職業技能培訓，針對市場需求和新興產業發展，為勞動者提供精準的技能培訓。比如，為從事智能制造的工人提供工業機器人操作和編程培訓，使他們能夠適應高質量發展下的工作要求。

四要通過扶持中小微企業吸納就業。提供政策支持，政府可以通過降低融資成本、減免稅費等政策扶持中小微企業。這些企業大多分布在服務業和新興產業領域，是吸納就業的重要力量，如文化創意類的小微企業能夠為年輕人提供大量靈活多樣的就業崗位。促進企業成長壯大，幫助中小微企業提升管理水平和創新能力，擴大企業規模，吸納更多的勞動力。

五要推動區域協調發展拓展就業空間。加強區域間產業轉移與協作，引導產業從發達地區向欠發達地區轉移，帶動就業崗位的轉移和增加。比如，東部地區的一些勞動密集型產業向中西部轉移，不僅能在中西部地區創造就業機會，還能促進當地配套產業和服務業的發展。大力發展特色產業集群，在不同地區打造具有地方特色的產業集群，如在一些農業產區發展農產品深加工產業集群，會吸納從農業生產、加工制造到產品銷售等多個環節的勞動力。

著力構建就業友好型發展模式

就業友好型發展模式是一種綜合性的發展策略，旨在通過以下方式推動實現高質量充分就業和經濟社會高質量發展。一要優化經濟發展方式。特別強調高質量充分就業是經濟社會發展的優先目標，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。二要政策協同與產業升級。加強宏觀經濟政策與就業政策的有效銜接，推動產業政策、區域政策等與就業政策協調聯動。同時，因地制宜發展新質生產力，完善現代化產業體系，創造更多高質量就業崗位。三要注重就業效果影響評估。建立健全就業效果影響評估機制，在制定改革發展、產業調整、社會管理等重要政策時，統籌考慮可能對就業吸納能力、就業創業環境、就業質量等方面產生的影響。四要深化人力資源供給側結構性改革。加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，解決好人力資源供需不匹配這一結構性就業矛盾。五要持續完善就業公共服務體系。打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的就業公共服務體系，提升公共就業服務的數字化、精細化、便利化水平。

就業友好型的政府、企業、勞動者和社區共同構成就業友好型城市。構建就業友好型城市需要從多個方面入手：第一，政府在推動就業友好型城市建設中扮演著至關重要的角色，制定和實施有利于就業的政策和法規，如稅收優惠、創業扶持等。完善就業服務體系，提供職業培訓、就業指導等公共服務；加強勞動力市場建設，促進勞動力資源的有效配置；建立健全就業監測和評估機制，及時了解和掌握就業市場動態。第二，企業作為就業的主要載體，可以提供穩定且高質量的就業機會，注重員工的職業發展和福利待遇。積極參與職業培訓和教育，提升員工的技能水平和就業競爭力；營造良好的企業文化和工作氛圍，增強員工的歸屬感和滿意度。第三，勞動者作為就業的主體，可以提升自身的技能水平和就業競爭力，適應市場需求的變化。樹立正確的就業觀念積極尋求和珍惜就業機會；積極參與職業培訓和教育，不斷提升自身的綜合素質。第四，社區作為居民生活的基本單元，也是推動就業友好型城市建設的重要基礎，可以提供就業信息和指導服務，幫助居民了解市場需求和就業機會。組織職業培訓和教育活動，提升居民的就業技能和競爭力；營造良好的就業氛圍和文化，鼓勵居民積極創業和就業。通過各方的共同努力和協作，推動城市的就業環境不斷優化，實現更高質量、更充分的就業。

國外就業友好型發展模式的典型做法。一是德國的職業教育體系在全球享有盛譽，它將理論學習與實踐培訓相結合，學生可以在職業學校學習理論知識，同時在企業進行實習。這種模式不僅幫助年輕人獲得實踐經驗，還為他們提供了穩定的就業機會，有效降低了青年失業率。二是新加坡政府推出了“技能創前程”計劃，旨在鼓勵終身學習，提供廣泛的培訓和認證機會，幫助工人適應新技術和新產業的發展。該計劃通過提供職業培訓、獎學金和學習賬戶等方式，支持個人提升技能，增強就業競爭力。三是瑞典政府實施了一系列積極的勞動力市場政策，如提供職業培訓、就業服務、創業支持等，以幫助失業者重新就業。這些政策不僅關注短期的就業促進，還注重長期的人力資本積累，通過提高勞動力的技能和競爭力，促進經濟的可持續發展。四是荷蘭的勞動力市場以高度靈活性著稱，政府通過立法和政策支持，鼓勵企業采用靈活的工作時間和合同形式，如兼職、臨時工和遠程工作。這種靈活性不僅提高了勞動力市場的適應性，還為不同群體提供了更多的就業機會。五是盡管近年來日本的終身雇傭制有所變化，但長期以來，這種制度為員工提供了穩定的職業生涯，減少了員工的流動性，增強了員工對企業的忠誠度。此外，日本政府和企業還重視職業培訓，通過提供在職培訓和技能提升項目，幫助員工適應新技術和新崗位。六是法國政府通過多項措施支持青年就業，如提供實習補貼、職業培訓和就業輔導等。此外，法國還實施了“青年擔保”計劃，為16—25歲的年輕人提供就業和培訓機會，幫助他們順利過渡到正規勞動力市場。七是澳大利亞政府通過“就業服務”計劃，為失業者提供個性化的就業服務，包括職業咨詢、培訓和就業支持。此外，政府還通過“技能未來”計劃，支持企業和個人提升技能，適應未來就業市場的需求。

關于構建就業友好型發展模式的對策建議。一要進一步強化就業優先導向。不斷完善和豐富政策工具箱，在保持經濟穩中求進的同時，著力發展有利于充分利用當地人力資源的產業和行業。通過經濟增長創造更多就業機會，使經濟持續健康發展的過程成為就業持續擴大的過程。加強政策協調聯動，積極推動就業政策與財政貨幣、投資消費、產業價格和區域等政策時空聯動、形成合力。將穩定和擴大就業納入宏觀政策取向一致性評估，確保各項政策都有利于促進就業。二要著力提高經濟增長的就業拉動力。聚焦升級產業結構，因地制宜地發展新質生產力，壯大新興產業，布局未來產業，完善現代化經濟的產業體系。通過改造和提升傳統優勢產業，降低對低技能勞動力的依賴，推動就業結構向更高技能、更高附加值的方向轉變。進一步優化市場營商環境，通過減稅降費等政策降低企業成本負擔，鼓勵企業吸納更多就業。抓住數字經濟、綠色經濟、銀發經濟等發展機遇，培育新的就業增長點。支持傳統服務行業改造升級，加快發展現代服務業，大力培育新產業、新業態、新模式。三要支持發展吸納就業能力強的企業。優化市場環境，取消各類不合理限制和壁壘，實行公平統一的市場監管制度。鼓勵社會創新創業，通過建設功能性、特色化、高質量的創業平臺載體，構建區域性、集成性、生態化創業系統。完善創業帶動就業的制度保障，打造創業帶動就業的傳導鏈條，充分發揮乘數效應。四要深化人力資源供給側結構性改革。聚焦提升勞動者就業能力，統籌教育、培訓和就業，完善人力資源培養鏈條。大力發展職業教育和培訓體系，健全完善終身職業技能培訓制度，完善技能人才的培養、使用、評價和激勵機制。引導學校依據行業和市場的發展需求，靈活調整專業結構和課程內容，增設符合市場需求和產業發展趨勢的專業，培養更多適應新時代經濟和社會發展需要的高素質技能人才。五要健全公共就業服務體系。通過完善公共就業服務制度，持續構建覆蓋全民、貫穿職業生涯全程、輻射全國、便捷高效的公共就業服務體系。利用數字技術提升公共就業服務的質量，增強服務的數字化、精細化和便利化水平。致力于營造公平的就業環境，建立健全統一規范的人力資源市場體系，消除阻礙勞動力自由流動的障礙。引導供求雙方在更大范圍內、更高層次上對接，促進人力資源精準匹配。六要讓全體勞動者共享改革和發展的成果。完善針對重點群體的就業支持政策，特別重視高校畢業生等青年群體的就業問題，制定和完善相應的青年就業支持措施。采取多種措施促進農民工就業，為外出務工的農民工提供更加優質的服務和保障。加強就業觀念的引導，開發更多能夠充分發揮個人專長的就業崗位，鼓勵青年積極參與到重點領域、重點行業、城鄉基層以及中小微企業的就業和創業活動中。同時，加強輿論宣傳，引導全社會牢固樹立正確就業觀。

（作者為中國人民大學吳玉章講席教授，公共管理學院博導）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化進程中增強公共服務均衡性和可及性關鍵問題研究”（項目編號：23ZDA096）階段性成果】

【注釋】

①楊宜勇、黃燕芬：《準確把握進一步全面深化改革與發展新質生產力的關系》，《智庫理論與實踐》，2024年第6期。

責編/李丹妮    美編/楊玲玲

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